§ 3. Независимость и ответственность Банка России

1. Значение независимости Банка России

Проблема независимости центрального банка в разных государствах решается неодинаково.
Степень независимости центральных банков в различных странах различна. Вместе с тем, как отмечается авторами, которые занимались обобщением зарубежного опыта, к концу XX века в мире явно обозначилась тенденция к усилению независимости центральных банков от других органов государственной власти и управления.
Причем, что интересно, степень независимости центрального банка всегда обратно пропорциональна коэффициенту инфляции. А отсюда следует вывод, что финансы домашних хозяйств устойчивее в той стране, в которой центральный банк обладает большей независимостью по отношению к другим властям.
Таков зарубежный опыт, который как раз и приемлем для гражданского общества.
Независимость центрального банка обусловлена некоторыми предпосылками, которые достаточно глубоко проанализированы в зарубежной литературе. В частности, все факторы независимости центральных банков объединяются в три группы, которые отражают кадровую, функциональную и финансовую автономию.
Исследовались и вопросы, связанные с оценкой степени независимости различных центральных банков применительно к взаимосвязи с макроэкономическими показателями.
Однако проблема независимости центрального банка имеет не только экономический, но, прежде всего юридический аспект. Не подлежит сомнению тот факт, что центральный банк - это самостоятельный институт власти гражданского общества, который занимает определенное место в системе разделения властей.
Чтобы детальнее разобраться в проблеме независимости Центробанка, надо ответить, как минимум, на три вопроса:
1) место Центробанка в системе разделения властей;
2) степень независимости Центробанка и всей банковской системы от государства;
3) степень зависимости Центробанка от интересов российского общества.

2. Место Центрального банка в системе разделения властей

Основу любой государственной власти составляет экономическая власть, а основу любой экономической власти - власть денег.
Объяснить этот тезис можно следующим образом.
Деньги порождают систему взаимозависимости между людьми, а стало быть, и зависимость от тех, кто концентрирует деньги и направляет денежные потоки. Эта экономическая (денежная) власть может рассматриваться как основа любой власти. Это первый аспект. Он скорее экономический, чем юридический.
Второй аспект состоит в том, что денежная власть существует как таковая, независимо от того, признается она обществом или государством как самостоятельный вид власти или ханжески замалчивается. Банки и другие финансовые структуры оказывают регулирующее воздействие на денежные потоки как внутри страны, так и во внешних экономических отношениях. Поэтому власть денег, персонифицированная в различных физических и юридических лицах, в большей или меньшей мере юридически закреплена как самостоятельный вид власти в системе разделения властей. Это власть денежных центров. Она возникает в гражданском обществе, поскольку его основа - собственность в различных видах и формах ее проявления.
Поскольку это разделение властей, то она сдерживает государственную власть. Но это разделение происходит не по вертикали, как это характерно для деления государственной власти на три ветви, а по горизонтали. С одной стороны все три ветви государственной власти, а с другой стороны - денежная власть, которая формируется внутри гражданского общества и которой в лице ее центрального банка, государство делегировало некоторые властные полномочия.
Центральный банк, по логике экономических и государственно-правовых отношений, должен представлять банковскую систему на государственном уровне и должен быть представителем банковской власти в системе разделения властей. Поэтому на вершине всего построения денежной власти находится Центробанк как главный центр денежной власти. Тем самым фактически определяются место и роль Центробанка в системе осуществления государственной власти в России - именно фактически, так как Центральный банк Российской Федерации не является органом государственной власти.
Денежная власть, представленная на своей вершине Центробанком, - это самостоятельный вид власти в системе разделения властей. Закон не должен допускать, чтобы она концентрировалась в одних руках и превращалась, например, в "политическую, государственную власть. Здесь тоже нужна своя система сдержек и противовесов, тем более в условиях переходной экономики в России.
Сближение государства и капитала всегда нежелательно. В конечном счете, капитал от этого всегда больше теряет, чем приобретает. Вот почему реальный капитал, не ориентированный на другие методы развития, кроме как на естественные (рыночные) и законные, всегда должен дистанцироваться от государственного механизма. Но возможность этого во многом зависит от того, какое место занимает центральный банк в системе разделения властей.

3. Степень независимости Центрального банка от государства

Государственная власть содержится за счет денежных средств населения страны, что выражается в налогах и займах.
Вполне понятно, что государство стремится использовать бюджет для решения своих текущих проблем, которые в данный момент определяют его ответственность. Управление же институтом денег в соответствии с экономическими и юридическими законами всегда требует сдерживания таких устремлений. Здесь тоже нужна система сдержек и противовесов, чтобы не было концентрации денежной власти в одних руках, в том числе и в руках чиновничества. В соответствии с требованиями закона Центробанк монопольно осуществляет эмиссию денег, устанавливает банковские правила и нормативы, контролирует кредитные учреждения и выполняет другие функции, которые связаны с кредитно-денежным регулированием. Тем самым Центробанк сдерживает концентрацию денежной власти и экспансию конъюнктуры - если он действительно независим, то и сможет сдержать.
Выборная власть, исполнительные органы, избранные народом лидеры редко бывают озабочены успешным решением таких экономических вопросов, реальный результат по которым наступит позже, чем сроки их переизбрания. Между тем многие финансовые и банковские проблемы требуют планомерных, последовательных и долгосрочных усилий. Например, обеспечение устойчивости курса рубля.
Общество объективно заинтересовано в том, чтобы государство считалось с независимостью Центрального банка. В этом смысле "считаться" созвучно понятию "считать расходы, и доходы". Государство могло бы стать бережливым и больше бы задумывалось над тем, что нужно сделать для того, - чтобы разумно устанавливались и собирались налоги, разумно формировался и разумно расходовался бюджет. Появился бы и спрос на такую "разумность".
В демократическом обществе организация и функционирование центрального банка должны соответствовать экономическим и юридическим законам. По сути, этими законами определяются пределы зависимости центрального банка от любых организаций, как внутри страны, так и вне ее. Образно говоря, у любого центрального банка должно быть только два господина - закон экономики и закон права.
В России многие считают, что государство - это панацея от социальных бед. Между тем мы еще далеки от правового государства, гражданское общество еще не сформировалось, и поэтому любые призывы к усилению влияния государства на экономику приведут к тому, к чему, казалось бы, никто не стремится: к усилению коррупции.
Ведь только сильное государство может позволить своему аппарату усилить влияние на экономику. Слабое государство привнесет в экономику свою слабость. Чтобы быть сильным, российское государство должно стать правовым. Ему не следует вмешиваться в рыночные отношения и ту систему естественных закономерностей, которая формирует спрос и предложение финансовых ресурсов. Государство создает общие для всех экономических субъектов юридические нормы и следит за их соблюдением.
Простая истина сводится к тому, что государство не может создавать экономику. Ее создают люди.

4. Независимость кредитных организаций

Коммерческие структуры, которым удается "приблизиться" к государству, получают известные преимущества в конкурентной борьбе, что при всех прочих условиях в период первоначального накопления капитала создаст им стартовые позиции на будущее. Поскольку же Центробанк имеет прямое отношение к регулированию денежных потоков, то по вполне понятным причинам многие крупные коммерческие структуры, прежде всего, конечно, коммерческие банки, стремятся подчинить Центробанк своему влиянию.
При этом нельзя не учитывать и давление на банковскую систему со стороны многочисленных криминальных, структур. Поэтому сохранить независимость Центробанка в таких условиях - дело не простое, но необходимое. Центробанк ответствен за то, как работают остальные банки.
С другой стороны, государство тоже заинтересовано в подчинении кредитных организаций - это позволяет перераспределять финансы нерыночными методами. Независимость ориентированного на рынок Центробанка создает непосредственные юридические и организационные предпосылки для независимости коммерческих банков как хозяйствующих субъектов и их ответственности перед своими клиентами и обществом в целом. Ведь если коммерческие банки попадают в зависимость от государства, или от каких бы то ни было других социальных структур, то это снижает их финансовую устойчивость и повышает риск неликвидности.
Можно сказать и так, что независимость коммерческих банков определяется независимостью рыночных отношений.
Здесь должно быть что-то одно. Нельзя провозгласить рыночную экономику и создавать зависимые от государства банки. Если же совмещается несовместимое, то это и есть, наверное, чисто российская специфика.
Здесь, конечно же, есть определенная возрастающая опасность для так называемых "уполномоченных" банков. Прежде всего, за счет политических рисков и общей нестабильности (в одной из статей их назвали "банки-счастливчики").
В одной из статей, которая была опубликована в январе 1997 года в журнале "Банковское дело в Москве", автором настоящей книги было сделано предположение о том, что банки сильно рискуют, соглашаясь на обслуживание в созданном тогда (летом 1996 года) Втором Операционном управлении при Банке России.
Теперь, к сожалению, мы констатируем, что этот прогноз оправдался. Все так и произошло в 1998 году. Большая часть тех банков, которые в 1996 году приблизились к государству, канула в Лету вместе с деньгами вкладчиков и бюджета.

5. Ответственность Банка России как юридического лица и его подотчетность Государственной Думе

Банк России обладает значительными и достаточными полномочиями по отношению к кредитным организациям. Изначально это определяется лицензированием банков и банковской деятельности.
Федеральный закон закрепляет основу этих полномочий: Банк России регистрирует кредитные организации в Книге государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций и отзывает их в соответствии с федеральными законами, предъявляет квалификационные требования к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредитной организации.
В случае нарушения кредитными организациями банковских норм Банк России применяет к ним предусмотренные законом санкции.
Большие полномочия Банка России - это юридическое основание для его ответственности перед государством за состояние банковской системы. Эта ответственность в общественном сознании чаще всего ассоциируется с тем, что лицензии кредитным организациям выдает именно Банк России, и никто больше.
Естественно, что далеко не каждому желающему Банк России может и должен выдавать банковские лицензии. Он наделен широкими возможностями для проверки того, как соблюдается публичный интерес, и поэтому на него возложена столь большая ответственность.
В этой связи не удивительно, что, как сообщалось в печати 20 января 1999 года, "...нижняя палата в первом чтении одобрила законопроект, изменяющий Гражданский процессуальный кодекс и позволяющий судам привлекать Центробанк в качестве соответчика по искам граждан к кредитным организациям. Для этого суд должен решить, что ЦБ как орган контроля и надзора плохо, выполнял свои обязанности в отношении недобросовестного банка. Если законопроект будет принят, не исключено, что суды станут налагать взыскания на Центробанк в пользу вкладчиков. Таким образом, Банк России должен будет напрямую платить пострадавшим клиентам банков..." (правда, этот закон не был окончательно принят).
Как уже говорилось в предыдущем изложении, следует различать банковские и гражданско-правовые отношения.
Такие различия имеют практическое значение, что и подтверждается применительно к данному случаю. Различны предмет и методы правового регулирования. Различны юридические факты.
Договор между кредитной организацией и клиентом порождает гражданско-правовое отношение только между ними и никем больше. Одновременно этот же договор порождает банковские правоотношения между Банком России и кредитной организацией.
Подотчетность Банка России
Банк России подотчетен Государственной Думе. Председатель Банка России назначается Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации. Члены Совета директоров назначаются ею на должность и освобождаются от должности по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации.
В статье 5 Федерального закона предусматривается, что Государственная Дума "рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение". Кроме того, Государственная Дума "рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение".
Новый Федеральный закон, по сравнению с ранее действовавшим законом, усилил роль Государственной Думы в отношении проверок финансово-хозяйственной деятельности Банка России.
В прошлом, Государственная Дума определяла аудиторскую фирму в целях аудиторской проверки Банка России. Теперь же данный вопрос решается Национальным банковским советом.
В Главе IV "Взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления" Федерального закона, содержится ряд запретов. Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Отчетный период (отчетный год) Банка России устанавливается с 1 января по 31 декабря включительно. (Глава V "Отчетность Банка России").
Банк России ежегодно не позднее 15 мая, представляет в Государственную Думу свой годовой отчет (отчет за прошедший год). Этот отчет Государственная Дума направляет Президенту Российской Федерации, а также на заключение в Правительство Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает его до 1 июля этого же года и не позднее 15 июля он должен быть опубликован.
В Федеральном законе, по сравнению с действовавшим до 2002 года законом, предусмотрено намного больше позиций, по которым должен отчитываться Банк России. В частности, в предыдущем законе в одном и том же пункте 1 части второй статьи 25 было сформулировано положение о том, что Банк России представляет отчет о своей деятельности, и там же говорилось, что он должен предоставить анализ состояния экономики. В нынешнем Федеральном законе требование представить отчет о своей деятельности, выделено в отдельную часть статьи. Другой пример. Раньше Банк России указывал в своем годовом отчете "порядок формирования и направления использования резервов и фондов Банка России". Теперь же он должен дать "отчет о формировании и об использовании резервов и фондов Банка России".
Появились и такие позиции, по которым Банк России раньше не отчитывался. Например, Банк России должен включать в годовой отчет анализ выполнения основных параметров единой государственной денежно-кредитной политики. Банк России представляет годовую финансовую отчетность. В нее включается годовой баланс, счет прибылей и убытков, в том числе отчет о полученной прибыли и ее распределении; отчет об управлении ценными бумагами и долями участия в капиталах организаций, входящими в состав имущества; отчет о расходах на содержание служащих Банка России; отчет об исполнении сметы капитальных вложений и отчет о формировании и использовании резервов. Банк России должен представлять годовую финансовую отчетность и аудиторское заключение по ней. Кроме того, в годовой отчет включается заключение Счетной палаты Российской Федерации по результатам проверки счетов и операций Банка России, на которые распространяется действие Закона Российской Федерации "О государственной тайне".
В статье 9 Федерального закона сохранено положение о том, что Банк России может участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, занимающихся развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками, иностранных государств. Его взаимоотношения с кредитными организациями иностранных государств осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, а также с межбанковскими соглашениями.
В Федеральном законе закреплено, что Банк России вправе обращаться с исками в суды в порядке, определенном законодательством Российской Федерации, и, кроме того, он может обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды.