§ 5. Национальный банковский совет и органы управления Банком России. Правовой статус национального банковского совета

В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон), есть Глава III "Национальный банковский совет и органы управления Банком России". Статья 12 этой главы называется: "Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России". Как мы видим, он не назван органом управления.
Органами управления Банком России являются его Совет директоров и Председатель. О них мы еще поговорим подробнее в следующем параграфе книги. Пока же остановимся на характеристике статуса Национального банковского совета.
Национальный банковский совет, как орган, работающий на общественных началах, был предусмотрен в законодательстве еще в 90-е годы. По закону, который в то время действовал, у него тоже были достаточно солидные полномочия. Взять хотя бы то, что он должен был разрабатывать концепцию банковской системы, которую он, кстати, так и не разработал. Да и вообще о нем ничего не было слышно. То ли он был, то ли его не было - все это было не известно. По закону он должен был существовать не на бумаге, а в жизни. Помню, поставил я этот вопрос в одной из публикаций о нем в 1996 году в еженедельнике "Экономика и жизнь", а в скорости, в прессе появилась информация Банка России о том, что он сформирован. Правда, совершенно не так, как я предлагал.
Потом все же сформированный Национальный банковский совет, так и не подал никаких признаков своей реальной жизни. Считалось, что у него мало полномочий. Хотя вопрос этот, - спорный. Полномочия были предусмотрены законом. Старый закон возлагал на Национальный банковский совет важные функции. Он должен был рассматривать концепцию совершенствования банковской системы Российской Федерации, проекты основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, и при этом давать по ним заключения, анализировать итоги их выполнения, проводить экспертизу проектов нормативных актов. Этот совет должен был рассматривать наиболее важные вопросы регулирования деятельности кредитных организаций; участвовать в разработке основных принципов организации системы расчетов в Российской Федерации. Но Национальный банковский совет не сыграл вообще сколько-нибудь заметную роль. Даже и те полномочия, которыми он обладал, не были использованы.
С принятием Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", ситуация изменилась. По новому Федеральному закону, Национальный банковский совет из совещательного органа превратился в орган, который контролирует важнейшие решения Совета директоров Банка России, его финансово-хозяйственную деятельность. Он получил право утверждать основные направления денежно-кредитной политики и некоторые другие решения Банка России.
Термин "национальный". Прежде всего, обратим внимание на само название - "Национальный банковский совет". Мы уже отмечали в публикациях, что оно для нашей страны непривычно. Это слово заимствовано из зарубежного лексикона. Там оно привычно отождествляется с обществом в целом, а не с нацией и равносильно понятию "общественный".
Например, - в США. Но там это уместно, потому, что у них нет национальных проблем.
Вряд ли следовало нам заимствовать этот термин. Может быть, лучше было бы назвать его иначе - "Народный банковский совет". Вспомним, в Конституции РФ сказано: источником государственной власти является народ. Преамбула Конституции РФ начинается словами: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации..." В Конституции не употребляется термин "нация". Вместо этого много раз повторяется термин - "народ". И говорится, кстати, не о самоопределении наций, а о самоопределении народов, то есть, так, как об этом сказано в международном праве.
Термины, которыми оперирует Конституция РФ - это "национальный", "национальные меньшинства", "национальная рознь", употребляются не в смысле единой нации, а для подчеркивания недопустимости национализма. Общество многонационально, поэтому к нему не подходят западные термины. В частности американский эквивалент слова "общество" - "нация". Они выглядят как-то странно, несвоевременно, и отнюдь не ассоциируются в сознании российских граждан, учитывая конфликтную ситуацию, с теми понятиями, на которые они рассчитаны в западной практике. Нельзя все перенимать бездумно, механически. Подражание - это плохо.
Мне думается, что надо внести изменения в Федеральный закон, и назвать его как-то иначе. Например, - "Наблюдательный совет Банка России", "Российский банковский совет". Тогда будет понятно, о чем идет речь.
Вопрос о терминах - не праздный вопрос. Он имеет смысловую нагрузку. А если изначально в него вложена не та смысловая нагрузка, то от такого Совета трудно будет ожидать понимания им своей репрезентативности, своего предназначения в российском обществе, роли Банка России, которую он может играть в целях укрепления суверенитета нашей страны и улучшения благосостояния людей.
Если все это не осмысленно в самом начале, то трудно ожидать от него понимания целей и задач, которые перед ним ставятся. Это говорит о безответственности, легкомыслии принятия законов. Нет вдумчивости. И это очевидно.
Члены Национального банковского совета. Члены Национального банковского совета не имеют статуса служащих Банка России. Они не назначаются, а направляются в Национальный банковский совет. Свою деятельность они осуществляют на общественных началах. Но, как бы там ни было, теперь действует новый закон - Федеральный закон от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон, а в нем есть Глава III, которая теперь называется иначе, чем в ранее действовавшем Законе. Она называется "Национальный банковский совет и органы управления Банком России". В ней есть статья 12, в которой приведено краткое определение Национального банковского совета. В сказано: "Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России". Термин управление в этой статье не употребляется, что соответствует логике названия Главы III.
Конечно, самое главное в организации этого совета - порядок его формирования. От того, каким образом он формируется, зависит его репрезентативность.
С юридической точки зрения, как следует даже из самого названия, он не относится к органам управления банком России. Ведь он формируется от всех ветвей власти, но действует на общественных началах. Срок в течение, которого действуют члены Национального банковского совета, - не определен.
Федеральный закон не предъявляет квалификационных требований к членам Национального банковского совета. В перспективе этот вопрос тоже надо решить. Ведь общая тенденция укрепления банковской системы несколько иная. Теперь, в отличие от тех требований, которые в 90-е годы предъявлялись к руководителям кредитных организаций, банковский закон предъявляет квалификационные требования не только к их исполнительным органам, но и к членам советов директоров в кредитных организациях. Аналогичный подход должен быть и в Банке России.
Члены Национального банковского совета текущим управлением не занимаются, но они, по сути, контролируют решения Совета директоров Банка России. А значит, нужен профессионализм. Ведь Банк России осуществляет 18 функций. А девятнадцатая функция - это еще те функции, которые предусмотрены другими законами. Все они - глобальные. Взять хотя бы такую функцию, как эмиссия наличных денег. Или, скажем функцию банковского регулирования и банковского надзора. А платежные системы и расчеты А бухгалтерский учет А валютное регулирование Ведь нужны знания и опыт, чтобы охватить в своем сознании все это.
В Банке России, только в его центральном аппарате, - десятки департаментов. А в них управления. А в управлениях - отделы. А в отделах - сектора. В общем, разобраться во всем этом, не специалисту, человеку, который не проработал хотя бы несколько лет в Банке России, - невозможно.
Мне думается, что в Федеральный закон надо внести соответствующие поправки. И в части квалификационных требований, и в части практического опыта в самом Банке России. Нежелательно, чтобы членами совета директоров становились люди, которые до этого не работали в Банке России. И нежелательно, чтобы они напрямую переходили из кредитных организаций на должности членов Совета директоров в Банк России. Ведь, помимо прочего, все кредитные организации должны быть равно удалены от регулятора в банковской системе - от Банка России. Конкуренция - едва ли не самый больной вопрос в банковской системе.
В Федеральном законе нужно закрепить правило: члены Совета директоров должны быть гражданами Российской Федерации, которые имеют высшее юридическое или экономическое образование и опыт работы в Банке России не менее трех лет. Им запрещается иметь двойное гражданство, предпринимательская деятельность в любой форме и приобретение в собственность акции банков и других хозяйственных обществ.
Порядок формирования и деятельности Национального банковского совета. В статье 12 Федерального закона, которая так и называется "Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России", предусматривается следующее. Численность Национального банковского совета составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа членов Совета Федерации, трое - Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое - Президентом Российской Федерации, трое - Правительством Российской Федерации. В состав Национального банковского совета входит также Председатель Банка России. Отзыв членов Национального банковского совета осуществляется органом государственной власти, направившим их в состав Национального банковского совета.
Члены Национального банковского совета, за исключением Председателя Банка России, не работают в Банке России на постоянной основе и не получают оплату за эту деятельность.
Председатель Национального банковского совета избирается членами Национального банковского совета из их числа большинством голосов от общего числа членов Национального банковского совета.
Как мы видим, Федеральный закон предусматривает, что Председатель Национального банковского совета избирается из числа его членов большинством голосов и это не обязательно должен быть Председатель Банка России.
Председатель Национального банковского совета осуществляет общее руководство его деятельностью, председательствует на его заседаниях. В случае отсутствия Председателя Национального банковского совета его функции выполняет заместитель, избираемый из числа членов Национального банковского совета большинством голосов от общего числа членов Национального банковского совета.
Решения Национального банковского совета принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов Национального банковского совета при кворуме в семь человек.
При принятии Национальным банковским советом решений мнение членов Национального банковского совета, оказавшихся в меньшинстве, заносится по их требованию в протокол заседания Национального банковского совета.
В случае равенства голосов голос председательствующего на заседании Национального банковского совета является решающим.
Национальный банковский совет заседает не реже одного раза в квартал.
Заседания Национального банковского совета назначаются Председателем Национального банковского совета либо в случае отсутствия Председателя Национального банковского совета его заместителем, а также по требованию Председателя Банка России или не менее трех членов Национального банковского совета.
Члены Национального банковского совета своевременно уведомляются о заседании Национального банковского совета.
Теперь обратимся к вопросу о том, какими полномочиями он обладает. Тогда будет понятно и то, что у него должна быть ответственность перед обществом, которой закон не предусматривает. Об этом речь пойдет ниже, а пока все же рассмотрим эти полномочия. Они закреплены в Федеральном законе методом простого перечисления. Но для того чтобы показать их значение, я попытаюсь сгруппировать их в определенной последовательности в зависимости от того содержания, которым они наполняются.
Полномочия Национального банковского совета. Они достаточно велики (ст. 13 Федерального закона). Некоторые вопросы он только рассматривает, а некоторые решает. Есть предложения и решения, которые он утверждает. И, кроме того, он производит назначения и определения. Вопросы, которые он рассматривает. А) Годовой отчет Банка России. Б) Проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики В) Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики. Г) Вопросы совершенствования банковской системы. Д) Доклады главного аудитора Банка России.
Кроме того, Национальный банковский совет ежеквартально рассматривает информацию Совета директоров по основным вопросам деятельности Банка России. Сюда входят следующие вопросы: реализация основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; банковское регулирование и банковский надзор; реализация политики валютного регулирования и валютного контроля; организация системы расчетов в Российской Федерации; исполнения сметы расходов Банка России; подготовка проектов законодательных актов и иных нормативных актов в области банковского дела;
Предложения, которые он утверждает. В его компетенцию входит утверждение следующих предложений Совета директоров: А) Об общем объеме расходов на содержание служащих Банка России; об общем объеме расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России; об общем объеме капитальных вложений; об общем объеме прочих административно-хозяйственных расходов. (Эти утверждения производятся на основе предложений Совета директоров на очередной год не позднее 15 декабря предшествующего года). Б) О правилах бухгалтерского учета и отчетности для Банка России. В) О порядке формирования провизий Банка России и порядке распределения прибыли Банка России, остающейся в распоряжении Банка России. Г) Отчета о расходах Банка России на содержание служащих Банка России, пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды.
Национальный банковский совет может утверждать при необходимости на основе предложений Совета директоров дополнительные расходы на содержание служащих Банка России, на их пенсионное обеспечение, на страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, дополнительные капитальные вложений, а также прочие дополнительные административно-хозяйственные расходы.
Таким образом, можно сделать вывод, что новый Федеральный закон поставил под контроль Национального банковского совета в первую очередь те расходы, которые производятся Банком России на собственные нужды.
Решение вопросов. Национальный Банковский совет вправе решать вопросы, связанные с участием Банка России в капиталах кредитных организаций.
Назначения и определения. Национальный банковский совет назначает главного аудитора Банка России. Он также определяет аудиторскую организацию - аудитора годовой финансовой отчетности Банка России. Это означает, что полномочия внутреннего аудита усилены. Кроме того, улучшен порядок проверки его годовой финансовой отчетности. По новому Федеральному закону, Банк России уже не осуществляет функцию лицензирования аудиторских фирм. Соответственно появилось больше возможностей в подборе независимой аудиторской фирмы, которая могла бы проверить отчетность Банка России.
Предложения. Национальный банковский совет вправе вносить в Государственную Думу предложений о проведении проверки Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Вопрос о проверках Банка России всегда вызывал дискуссии. Это была одна из актуальных проблем в его взаимоотношениях с государством. Отмеченное нововведение создает больше контроля над Банком России со стороны государства. Теперь независимость Банка России уравновешена определенными полномочиями со стороны Национального банковского совета. Итак, мы видим, что Национальный банковский совет осуществляет достаточно серьезные полномочия. От того, как они осуществляются во многом зависит благосостояние народа, а возможно и судьба экономических реформ. И в то же время Федеральный закон, не предусматривает какой бы, то ни было ответственности за принимаемые им решения. Ведь члены Национального банковского совета работают на общественных началах и не являются сотрудниками Банка России. Их направляют, отзывают. Сроки их полномочий тоже не определены. В такой ситуации должны быть какие-то механизмы, которые могли бы гарантировать общество от неправильных решений и действий в денежной и кредитной системах.