Функції Національного банку України

 

Центральний банк держави

Банк банків

Емісійний центр

Державний банк

Валютний орган

Орган банківського нагляду

Організатор

міжбанківських розрахунків

та гарант заощаджень громадян

Орган

нормативного регулювання

банківської системи

Скарбник

золотовалютних ресурсів

та монетарного золота

Аналітичний центр

макроекономічних процесів

у країні

Схема 6. Функції Національного банку України

 

Функції Національного банку України (схема 6) схожі з функ­ціями зарубіжних центральних банків. Це пояснюється тим, що головні державні банки несуть здебільшого однакове функціо­нальне навантаження, захищаючи державні інтереси. При цьому всі структурні підрозділи центральних банків, здійснюючи по­кладені на них функції, забезпечують реалізацію загальних функ­ціональних завдань цього органу.

Але функціям будь-якого органу державного управління при­таманні завжди визначені законодавчими актами повноваження. Відповідно до закону, який визначає статус Національного бан­ку України, вони за формою впливу можуть бути адміністратив­но-правовими, цивільно-правовими, організаційно-регулюючи­ми (операційними). Повноваження центрального банку мають в основному економічну спрямованість, оскільки застосування на­даних законом Національному банку прав безпосередньо обумовлено економічними інтересами і змінюють, встановлюють або припиняють економічні відносини між сторонами у грошо­во-кредитній сфері.

Повноваження, визначені законом для Національного банку України, поділяються за суб'єктами їх застосування. У ст. 9 За­кону «Про Національний банк України» закріплені повноважен­ня Ради Національного банку, а за ст. 15 для виконання покладе­них функцій Правління Національного банку має застосовувати властиві йому повноваження щодо керівництва Національним банком. Формою реалізації повноважень для Ради Національно­го банку є рекомендації або рішення щодо конкретних цілеспря­мованих дій, пов'язаних з питаннями її відання (наприклад, фор­ми оплати праці працівників Національного банку, кошторис до­ходів та витрат банку, зміна розміру статутного капіталу та інше). Особливою формою реалізації статусу вищого органу управління Національного банку є право застосування Радою Національно­го банку відкладального вето щодо окремих рішень Правління Національного банку з питань, віднесених до її компетенції. При цьому Закон передбачає збалансований механізм прийняття або відхилення вето Ради Національного банку. Слід зазначити, що повноваження Ради не поширюються безпосередньо на Голову Національного банку, якщо він не обраний одночасно Головою Ради Національного банку. Голова Національного банку здійснює власні повноваження, закріплені у ст. 19 цього Закону, несе пер­сональну відповідальність за діяльність Національного банку України і тому за обсягом наданих повноважень він є досить са­мостійною і впливовою посадовою особою, яка здатна видавати розпорядчі акти для системи Національного банку та діяти від його імені у відносинах з органами державної влади і місцевого самоврядування.

Але згідно з ст. 15 цього Закону Правління Національного бан­ку України наділено виключними повноваженнями, які реалізують­ся у формі прийняття рішень, визначення структури Національ­ного банку, затвердження положень та статутів його підрозділів, підприємств і організацій, встановлення порядку в сферах здій­снення банківських операцій тощо. Найважливішим юридичним засобом здійснення регулятивної функції Національного банку України слід вважати повноваження щодо прийняття Правлінням нормативних актів Національного банку України.

Саме нормотворчість дає змогу піднести рішення Національ­ного банку як органу держави до загальнообов'язкових правил поведінки шляхом їх закріплення в підзаконних нормативно-правових актах центрального банку, що прийняті відповідно до законодавства України. Нормотворчі повноваження Національ­ного банку слід розуміти як закріплені у законі повноваження щодо реалізації завдань і функцій центрального банку держави і спрямовані на конкретизацію законів, указів Президента Украї­ни, постанов уряду, видання самостійних нормативно-правових актів у галузях, не врегульованих законом. Нормативні акти за загальним визначенням їх правової природи встановлюють правові норми (правила поведінки), що є обов'язковими для невиз-наченого кола осіб, розраховані на неодноразове застосування і діючі незалежно від виникнення чи припинення конкретних правовідносин, що передбачені відповідним актом. Наприклад, виключно нормативними актами Національного банку реалізу­ються його повноваження щодо організації готівкового грошово­го обігу, що передбачено ст. 33 Закону.

У результаті нормотворчої діяльності загальні положення, що встановлюються Національним банком у процесі банківського ре­гулювання та банківського нагляду, одержують статус юридичних норм, дія яких поширюється як на органи державної влади та місцевого самоврядування, так і на юридичних осіб незалежно від форми власності, а також на громадян. У ст. 56 Закону на відміну від органів державної виконавчої влади (міністерств, відомств) прямо зазначена форма правових актів, що видаються Національ­ним банком, — постанови Правління, інструкції, положення, правила, що також затверджуються постановами Правління.

З особливостями центральних банків деяких держав світу та їх органів управління, за методикою Німецького федерального банку, можна ознайомитись, розглянувши порівняльну таблицю (див. таблицю 1 наприкінці розділу).

Наведемо один з типових прикладів застосування норматив­них актів при здійсненні Національним банком повноважень, закріплених у п. 5 ст. 25 «Засоби та методи грошово-кредитної політики» Закону «Про Національний банк України».

Правовий режим випуску та обігу облігацій внутрішньої дер­жавної позики України встановлюється відповідно до законів України «Про цінні папери та фондову біржу», «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» та визначається конкретними постановами Кабінету Міністрів України. Але ці законодавчі акти мають загальний правовий характер, а їх нор­ми є матеріальними за змістом.

Застосовуючи надані регулюючі повноваження, на підставі зазначених законодавчих актів, а також Закону України «Про банки і банківську діяльність» постановою Правління Національ­ного банку за № 15 від 21 січня 1996 р. було затверджено пакет документів, які регламентують функціонування ринку державних цінних паперів. Це такі документи, як:

— Положення про функціонування ринку облігацій внутрішньої державної позики;

—  Положення про проведення аукціону з розміщення облігацій внутрішньої державної позики;

—  Положення про порядок бухгалтерського і депозитарного об­ліку, розміщення, обігу, сплати відсотків та погашення облі­гацій внутрішньої державної позики в банківських установах.

Отже, нормативні акти Національного банку наочно свідчать про те, що їх мета — застосування правових механізмів, необхід­них для реалізації норм законів. У такому разі норми матеріального банківського законодавства забезпечуються процедурно-процесуальними загальнообов'язковими правилами (процесуаль­ним порядком) і це створює у сукупності компонентів необхідну правову основу для правовідносин, які виникають між суб'єкта­ми конкретної фінансової, фондової або банківської сфери.

Таким чином, розглянувши повноваження та форму їх ре­алізації як важливу складову правового статусу Національного банку України, визначену законодавством, наочно постає харак­теристика з позицій статутного права керівних органів — Ради та Правління Національного банку. При цьому не важко помітити, що центральний банк наділено необхідною виконавчо-розпоряд­чою владою для проведення узгодженої з Кабінетом Міністрів України економічної та грошово-кредитної політики в країні.

Слід звернути увагу на ще один суттєвий аспект правового статусу системи Національного банку, яка є першим рівнем бан­ківської системи. Йдеться про те, що в результаті п'ятирічної підготовки Конституції України та Закону України «Про Націо­нальний банк України» центральний банк отримав статус, який повністю відповідає міжнародним стандартам щодо його місця та ролі у державі. Важливим досягненням у гармонізації законодав­ства є дотримання принципу, закладеного у ст. 107 Маастрихтсь­кої угоди Європейського співтовариства, укладеної у 1992 р. Во­на встановлює, що ні Європейський центральний банк, ні цен­тральні банки країн-учасниць не можуть одержувати вказівки від уряду чи будь-яких інших владних структур. Аналогічна норма є і в ст. 7 статуту Європейського центрального банку, і в законах системи центральних банків Європи, зокрема в Україні.

До цього додамо, що Конституція України, заклавши цей принцип, стала взірцем для законодавства про банки європейсь­ких країн. Національному банку України ст. 93 Конституції України надано право законодавчої ініціативи нарівні з Кабіне­том Міністрів України. Це означає, що Національний банк України має право офіційно вносити до Верховної Ради України пропозиції щодо прийняття законів, змін до законів або їх ска­сування. З цього видно, що Національний банк за системним підходом до вивчення його правового статусу можна охарактери­зувати як повноцінний, спеціальної компетенції, незалежний у досягненні поставленої мети орган держави.

Але які взаємовідносини відповідно до зазначеного Закону складаються у Національного банку з Кабінетом Міністрів Украї­ни, Верховною Радою України та Президентом України? Чи можна вважати незалежність центрального банку абсолютною?

Питання незалежності центрального банку є досить склад­ним. У юридичній літературі існує декілька поглядів на те, що слід розуміти під незалежністю центральних банків. Деякі авто­ри під «незалежністю» центрального банку як головною ознакою його правового статусу розуміють міру його автономії від орга­нів влади при визначенні цільових орієнтирів діяльності в межах основних функцій по забезпеченню стабільності національної валюти, а також стабільності й ефективності фінансової системи в цілому. Як бачимо, питання стосується взаємовідносин з урядом.

Це викликано, по-перше, тим, що грошово-кредитна політи­ка, за проведення якої відповідає центральний банк, є складовою частиною національної економічної політики, яка здійснюється урядом. Тому неузгодженість питань компетенції центрального банку і уряду може спричиняти конфлікти між цілями грошово-кредитної політики та реальним проведенням економічної полі­тики. По-друге, грошово-кредитна політика не може проводитись ізольовано від економічної політики і її основних напрямів. На­впаки, вона повинна тісно пов'язуватися з ними.

У публікаціях науковців та практиків-юристів неодноразово порушувалося це питання і пропонувалося його вирішення через:

— міжвідомчі консультативні ради (парламент, центральний банк, уряд);

— консультативні групи за участю представників різних відомств та центрального банку (центральний банк та міністерства фі­нансів і економіки);

—  узгоджувальні консультації представників центрального бан­ку, парламенту, уряду, банківських асоціацій (у разі виник­нення загрози «дефолту»).

Необхідність надання центральному банку незалежного ста­тусу, який послідовно обстоював в Україні відомий банкір і на­родний депутат України В. П. Гетьман, пояснюється прагненням забезпечити послідовність і постійність грошово-кредитної полі­тики, звільнити її від тимчасових інтересів, підтримати довіру до неї [4, 8—22]. Найважливішою умовою довіри до грошово-кре­дитної політики є чітко і офіційно сформований курс на стабіль­ність цін, який проводиться Національним банком незалежно від змін у політичному житті країни.

Окреслимо найбільш характерні ознаки незалежності правово­го статусу центрального банку:

— участь держави в капіталі центрального банку і розподіл при­бутку;

—  процедура призначення керівництва банку (Ради та Правлін­ня Національного банку);

—  міра відображення в законодавстві цілей та завдань централь­ного банку;

—  право держави на втручання в грошово-кредитну політику;

— правила, які регулюють можливість прямого або непрямого фі­нансування державних витрат центральним банком держави.

Відповідно до цих ознак доречно буде простежити, як скла­дався правовий статус деяких центральних банків за характером їх власності:

—  державні — капітал яких належить державі (Великобританія, Німеччина, Франція, Данія);

—   акціонерні (США, Італія, де 100 % капіталу центрального банку належить банкам і страховим компаніям);

—  змішані (Японія — 55 % власності належить державі, 45 % — приватним особам; Швейцарія — 57 % власність кантонів і 43 % — приватних осіб; Греція — 75 % власність держави, 25 % — приватних осіб).

Тим часом стовідсоткова участь держави в капіталі цент­рального банку не завжди є єдиним критерієм, який дозволяє стверджувати, що тільки такий банк найбільше залежить від держави. Наприклад, центральний банк Італії, хоча і є акціо­нерним, за своїм правовим статусом значно залежить від дер­жави.

Що стосується правового статусу Національного банку Украї­ни за юридичними ознаками, то аналіз конституційних норм, зо­крема статей 85, 93, 99, 100, 106 Конституції України дає підста­ви для висновку, що центральний банк виступає у двох вимірах його правосуб'єктності: з одного боку, як орган держави, який виконує завдання, пов'язані із захистом національної валюти, з другого — як своєрідний центр управління саморегульованої банківської системи.

У наступному питанні важливо з'ясувати: чим відрізняється правовий статус системи комерційних банків та фінансово-кре­дитних установ від правового статусу системи Національного банку України. Поряд з визначеним поняттям «банк» у Законі «Про Національний банк України» уточнюється також і поняття «фінансово-кредитна установа». Підкреслимо, що правові відно­сини, які стосуються залучення вкладів від населення, не можуть виникати і не можуть передбачатись правовим статусом фінан­сово-кредитних установ. Це відрізняє їх за юридичною природою від категорії «банк».

Правова основа функціонування комерційних банків та фі­нансово-кредитних установ в Україні визначена Законом Украї­ни «Про банки та банківську діяльність» з внесеними змінами та доповненнями до нього.