Розділ 6 Правове регулювання переходу до ринкових відносин в АПК Печать
Аграрное право - О.О.Погрібний Аграрне право України

 

§ 1. Загальні питання ринкових перетворень на селі

Про необхідність змін говорять там, де існуючий стан речей не задовольняє. Ринкові перетворення й аграрна реформа запо­чатковані у зв'язку з тим, що стара радянська адміністративно-командна система господарювання показала свою неефектив­ність. Більшість колгоспів і радгоспів, утворених у ході насиль­ницької колективізації, були збитковими. У них впроваджувався позаекономічний примус до праці, відновлювалися феодальні методи експлуатації селян. Практикувався механізм "ножиць цін", тобто завищення цін на продукцію промисловості та зани­ження — на сільськогосподарську, що призвело до зубожіння се­ла. Внаслідок такого пограбування зростало відчуження селян від землі та інших засобів виробництва, втрачалися стимули до пра­ці, сільське господарство значно відставало від передових аграр­них технологій розвинених країн, що робило його щораз менш ефективним.

Механізм адміністративно-командної планової економіки пе­редбачав монополію державної власності на засоби виробництва, в тому числі природні ресурси, застосування жорстких методів бю­рократичного централізму в управлінні сільським господарством, тобто адміністративних наказів (команд) і примусу; самоврядуван­ня обмежувалося в усіх царинах суспільного життя, забезпечувала­ся майже повна зайнятість населення, але розподіл матеріальних благ здійснювався централізовано на плановій основі. Планування відігравало важливу роль, позаяк держава зосереджувала всі трудо­ві й матеріальні ресурси, а тому управляла ними для досягнення своїх   цілей.

Що ж було поганим у плановій економіці? Безперечно, вона мала і свої плюси: майже 100% зайнятість населення, залучення практично всіх трудових і матеріальних резервів до суспільного розвитку, єдина централізована воля, яка спрямовувала суспільство на пошуки шляхів розвитку держави. Проте така система може бу­ти ефективною тільки за умови відсутності помилок в управлінні й плануванні: найменший прорахунок, помилка перекошували всю систему — саме через це й виникали дефіцити товарів широкого вжитку   й   черги  у  крамницях.

Але особливо негативним моментом планової економіки було -знищення    стимулу   людини   до    ефективної   творчої   праці.    Повна зайнятість позбавляла людей страху втратити роботу, індивідуальна ініціатива не заохочувалася: від працівників вимагалося тільки ви­конувати команди. Це штучно зменшувало резерв інноваційного розвитку, що зрештою призвело до значного технологічного відста­вання країни від розвинених країн. А відсутність стимулів до твор­чої праці — до неефективного господарювання, невідповідального ставлення до своєї роботи і значного зниження якості вітчизняної продукції,   а   відтак   —  до   зубожіння   країни.

Що являє собою ринкова економіка й чому держава взяла курс на перехід до ринку? Ринкова економіка або ринкове господарство згідно з теорією Адама Сміта — це лад, в якому відбувається віль­на гра ринкових сил. Природною рушійною силою господарського розвитку є прагнення індивіда до реалізації своїх економічних ін­тересів. Дбаючи про свої інтереси, така економічно вільна особа покращує як свій добробут, так і примножує багатство суспільства . Рушійними економічними силами ринкової системи господарю­вання є приватна власність на засоби виробництва, вільна конку­ренція, яка вирівнює попит і пропозицію. Держава відіграє друго­рядну роль: організація охорони громадського порядку, освіти, оборони,   розв'язання   екологічних  проблем  тощо.

Це класична теорія ринкової економіки. Вона показала свою неефективність у часи великої економічної депресії в США та мо­нополізації ринку, що зумовило посилення державного регулюван­ня економічних процесів. Тому згодом виникли інші теорії: "соці­ального ринкового господарства", "держави загального добробуту" тощо, які передбачають змішану систему ведення господарства: ринкова економіка з різним ступенем державного регулювання. Приватна власність не заперечує державної власності, а ринкові за­кони — державного регулювання господарства. Ринкова система господарювання характеризується плюралізмом форм власності, регулюванням ринкових законів попиту і пропозиції. Вона має свої мінуси: певний рівень безробіття; високий рівень лібералізації, який, з огляду на український менталітет, був сприйнятий як все­дозволеність; відсутність централізованої системи державного пла­нування, що призвело певною мірою до відсутності ефективного управління господарськими процесами. Однак ринкова система має й свої істотні переваги: вищий рівень свободи і приватна влас­ність на засоби виробництва стимулюють приватну ініціативу, творчу діяльність, інноваційний розвиток господарства, впровад­ження новітніх технологій, а конкуренція — боротьбу за якість продукції, пошук ринків збуту, що задовольняє насамперед спожи­вача.

Проблемою України під час переходу до ринкових методів гос­подарювання є нерозуміння кінцевої моделі, на досягнення якої спрямовані ринкові перетворення. На початку реформ держава припустилася   істотної   помилки,    зруйнувавши   централізовану   планову систему господарювання, сподіваючись на формування кла­сичної ринкової економіки за теорією А. Сміта. При цьому не було єдиної програми чи концепції таких перетворень. Відсутність навчання керівництва підприємств і населення основам господа­рювання в нових умовах призвело до спаду виробництва й затяж­ної економічної кризи. Менталітет пересічного українця, змінений радянською системою, не дозволяв населенню ефективно скорис­татися всіма благами ринкової свободи. Це спричинило неефектив­ність економічних перетворень, особливо на селі, яке традиційно відзначалося   консервативним   менталітетом.

Зрештою з'ясувалося, що обійтися без державного регулювання ринкової економіки не можна. Згідно з Основними засадами і нап­рямами становлення економіки України в кризовий період, схвале­ними постановою Верховної Ради України від 15 червня 1994 p., курс було взято на формування змішаної системи господарювання: поєднання державного регулювання з приватною ініціативою. На­певне, така модель має бути найефективнішою: помилки централі­зованого державного управління тепер виправлятимуться приват-ними підприємствами: досвід Югославії показує, що навіть коли державне господарство було повністю зруйноване внаслідок вій­ськової операції HAT О, забезпечення населення продуктами спо­живання, завдяки приватному секторові народного господарства, практично лишилося на довоєнному рівні. Приватна ініціатива має стимулювати інноваційний розвиток держави. Така система має бу­ти   гнучкішою  та   ефективнішою.

Для переходу на нові методи господарювання на селі потрібно було здійснити приватизацію державної власності на засоби сіль­ськогосподарського виробництва, в тому числі на землю, створен­ня необхідних господарських і правових умов становлення й роз­витку приватних господарств, зокрема формування інфраструктури аграрного ринку, а також навчання селян господарюванню в нових умовах. Існуюча в Україні модель ринкових перетворень передба­чає реалізацію перших двох напрямів, але третій — практично іг­норується. На селі тривалий час зберігалася адміністративно-ко­мандна система господарювання: селяни підкорялися головам кол­госпів і були практично позбавлені приватної ініціативи. Лише ос­таннім часом під впливом прикладів ефективного господарювання окремих фермерів та інших приватних господарств свідомість селя-нина змінюється: він дедалі більше починає розуміти як можна ви­користати   переваги  ринкової   економіки.

Загалом   ринкові  реформи   на  селі   поділяються   на такі  етапи:

І.   Деклараційний етап    (1990-1994   pp.):    проголошення    на   офіцій­ному  рівні   курсу   на  ринкові   перетворення,   формування   багатоук­ладної  ринкової   економіки,    забезпечення   приватної   власності   на засоби   виробництва   і   на   земельні ділянки.   У  цей   час   приймають законодавчі  акти,   які  регулюють  порядок  зайняття   підприємниць­кою  діяльністю,   встановлюють   основні   засади   приватизації   майна і   землі,   закріплюють   право   приватної   власності,    вільного   ціноутворення. Разом з тим, ці норми-декларації не прийняли консерва­тивні селяни. І хоча на цьому етапі починається перетворення колгоспів на колективні сільськогосподарські підприємства, вони й надалі лишаються збитковими. Держава продовжує застосовува­ти щодо регулювання сільського господарства переважно нерин-кові методи адміністративно-командної системи господарювання: зберігаються "ножиці цін", сільськогосподарська продукція реалі­зується переважно державі за її замовленням і за фіксованими дер­жавними цінами. Держава централізовано продовжує забезпечува­ти село машинною технікою, пально-мастильними матеріалами, засобами захисту рослин, надає дотації і кредити. Незважаючи на це, сільське господарство залишається збитковим, а держава що­року списує борги сільськогосподарських підприємств. Хоча в цей час і виникають окремі фермерські господарства та інші приватні сільськогосподарські формування, це скоріше винятки з правила, ніж загальна тенденція, бо селянам невигідно створювати приват­ні   господарства.

II.     Інфраструктурний етап      (1995-1998      pp.):       зусилля      держави спрямовані   на  поступовий   перехід до  ринкових   важелів  управління сільським   господарством   і   формування    інфраструктури   аграрного ринку.    Початком    його    можна   вважати    18    січня     1995    р.    —   дату прийняття   Указу   Президента   України   №    63/95    "Про   заходи   щодо реформування   аграрних   відносин",   згідно   з  яким,   селянам   надали право    самостійно    розпоряджатися    вирощеною    сільськогосподар­ською   продукцією,   реалізуючи  її   за договорами  через   біржі,   торго­ві та контрактові доми,   заготівельні та  посередницькі  організації.   У цей   час   створюються   аграрні   біржі,   торгові доми,   поступово   фор­мується   аграрна   ринкова   інфраструктура,    відпрацьовуються    меха­нізми   вільного   ціноутворення   на  сільськогосподарську  продукцію   і кредитування     сільськогосподарських    товаровиробників.     Відтепер держава  сама  стає   учасницею   аграрного ринку  й  купує   сільськогос­подарську   продукцію  для державних  потреб   через  ринкові   механіз­ми:   на   біржах,   через   аукціони  тощо.   Аграрна  реформа   прискорю­ється:   провадиться   приватизація та  паювання   землі  й  майна,   зрос­тає   кількість   приватних   господарських   формувань   на   селі.    Проте ринкові  перетворення   не   передбачали   проведення   широкої  кампа­нії просвіти  селян,   через  це   вони  переважно  залишаються   в управ­лінні  голів колгоспів  і не  користуються  можливостями створювано­го   аграрного  ринку.   Держава  продовжує   вживати   не  ринкові,   а ад­міністративні     заходи     щодо     забезпечення     сільськогосподарських підприємств  технікою,   пально-мастильними   матеріалами,   а  госпо­дарства    залишаються    збитковими    і    щороку   держава    змушена   їм списувати   борги.   Вона  поки   що   не   має   єдиної   концепції  аграрних реформ,   тому  провадить  аграрні  експерименти:   виокремлює   базові господарства для   опрацювання ринкових  моделей  господарювання,
вивчає   та   узагальнює   їх досвід.

III.     Концептуальний етап     (1998-1999    pp.):     У    цей    час    опрацьо­вуються     концепції    аграрної    реформи.     Якщо    раніше    реформи провадилися без належного концептуального обґрунтування і прорахунку вжитих заходів, що призвело до їх непослідовності та частковості, чого навіть не передбачали ідеологи реформ. Впродовж цього етапу на основі узагальнення попереднього дос­віду реформування опрацьовуються концепції аграрної реформи, що має забезпечити її комплексний і виважений характер. Його початком можна вважати 29 квітня 1998 p., коли Указом Прези­дента України затверджені Основні напрями розвитку агропро­мислового комплексу України на 1998-2000 роки. Власне цей до­кумент і був однією з перших комплексних концепцій аграрної реформи й розвитку аграрного ринку. Він охоплював різні цари­ни сільського господарства і був покликаний створити ідеологіч­не підґрунтя аграрних реформ. У цей час продовжує формувати­ся інфраструктура аграрного ринку, але вже на концептуальних засадах; запроваджується фіксований сільськогосподарський по­даток, який істотно зменшив податковий тягар на селян; закла­даються основи диференційованого розвитку аграрного ринку. Річ у тому, що право Європейської Спільноти передбачає дифе­ренційоване регулювання окремих секторів аграрного ринку: ринку цукру, зерна, олії, молока та ін. Україна, намагаючись застосувати свою правову систему до права ЄС, починає дифе­ренційовано регулювати різні сегменти аграрного ринку. В усьо­му іншому спостерігаються ті самі тенденції, що й за Інфрас-труктурного     етапу.

IV. Радикальний етап (1999-2000 pp.): пов'язується з прийнят­тям реформаторського Указу Президента України від 3 грудня 1999 р. № 1529/99 "Про невідкладні заходи щодо прискорення ре­формування аграрного сектору економіки". Радикальність реформ полягала в тому, що протягом короткого періоду колективні сіль­ськогосподарські підприємства були реформовані і на їх базі ство­рені приватні сільськогосподарські підприємства, фермерські гос­подарства, агрогосподарські товариства, сільськогосподарські коо­перативи та інші суб'єкти аграрного права, засновані на приватній власності. Як у роки примусової колективізації селян зганяли в колгоспи, так протягом 1999-2000 pp. відбувався зворотний про­цес: колективні сільськогосподарські підприємства реформовали централізовано. Вони змушені були укладати з власниками зе­мельних часток (паїв) договори їх оренди і виплачувати селянам орендну плату за користування земельними ділянками господарс­тва, які були обтяжені правом членів господарства на земельну частку (пай). Земельна частка (пай) відтепер стала цілком новою правовою категорією, новим об'єктом прав, який можна було зда­ти в оренду, укласти інші господарські договори щодо неї. І хоча на цьому етапі ще не забезпечувалося проведення просвітницької кампанії серед селян щодо порядку господарювання в ринкових умовах, такі радикальні заходи все-таки вплинули на свідомість селян, котрі відчули себе власниками. Реформованим сільськогос­подарським   підприємствам   списується   заборгованість,   приймається Указ Президента України від 6 червня 2000 р. № 767/2000 "Про заходи щодо забезпечення формування та функціонування аграр­ного ринку", який був націлений на прискорення формування йо­го   інфраструктури.

V.     Закріплюючий етап    (2001-2002    рр.): для того,    щоб    закріпити позитивні   результати   аграрної   реформи,   вживаються   заходи   щодо її моніторингу  і  подальшого   формування   інфраструктури   аграрно­го ринку.   В  цей час  приймається  Закон України від   18  січня  2001   р. "Про   стимулювання    розвитку   сільського    господарства    на   період 2001-2004   років".    Він    передбачає    формування    механізму   застав­них    закупок    сільськогосподарської    продукції    (тобто    можливості селян    одразу    продати    продукцію   державі   та   отримати    кошти,    а згодом,   у  разі   її   подорожчання   на   ринку,   продати   її   іншому   по­купцеві,   повернувши державі   кошти   й   відшкодувавши   витрати   на її  зберігання).    Передбачається   податкове   стимулювання   сільсько­господарського   виробництва,   пільгове   кредитування   та  страхуван­ня,   розвиток   лізингу   й   фондового   ринку.    Важливою   складовою аграрної    реформи    стає    запровадження    системи    сільськогоспо­дарських   дорадчих    служб.     Концепцію    становлення    і    розвитку мережі   сільськогосподарських   дорадчих   служб    в   Україні   затвер­джено   наказом    Мінагрополітики,   Української   академії   аграрних наук   і   Національної  академії   наук   України   від   25   квітня   2001    р. №     114/36/165.    Саме   сільськогосподарські   дорадчі   служби   покли­кані   забезпечити   ринкову   просвіту   селян.    Це   те,   з  чого  треба  бу­ло   починати   аграрну  реформу.    В   Україні   створюється   близько   50 аграрних   бірж,   близько   600   агроторгових домів,    понад   800   обслу­говуючих   кооперативів,    понад    19   тис.    заготівельних   пунктів.    Пе­редбачаються     заходи     з    розвитку    експорту    сільськогосподарської продукції.   Запроваджується  постачання   села технікою,   пально-мас­тильними   матеріалами   й добривами   на ринкових  засадах.   Прийма­ються   укази   Президента  України   від   8   серпня   2002   р.   №   694/2002 "Про   заходи   щодо   прискорення   розвитку   аграрного   ринку"   і   від 8   серпня   2002   р.   №   695/2002   "Про   заходи   щодо   розвитку   іпотеч­ного   ринку   в   Україні

VI.    Комплексний етап   (з   2003   р.   і до  сьогодні):   пов'язаний   з   Ком­плексною   програмою   розвитку   аграрного   ринку   України   на   2003-2004   роки,   затвердженою   постановою   Кабінету   Міністрів   України від   1   березня   2003   р.   №   271.   Програма   має   комплексний  характер і  передбачає:   формування   інфраструктури   аграрного  ринку;   розви­ток   сільськогосподарських  дорадчих   служб   для   забезпечення   рин­кової   просвіти   селян;   забезпечення   застосування   високих   іннова­ційних технологій  у  сільському господарстві;   розвиток аграрної  на­уки;    виставкової   та   маркетингової діяльності   та   розв'язання   цілої низки   інших   проблем.    Ця   програма  дійсно   має   комплексний   ха­рактер,    оскільки    ґрунтується    на    визначеній    концепції   аграрного ринку  і  охоплює   різні  аспекти  його   формування.   Основні  заходи   з виконання  зазначеної  програми   затверджені   наказом   Мінагрополітики  України  від  7   квітня   2003   р.   №   98.