§ 2. Поняття і склад земель житлової та громадської забудови

Землі житлової та громадської забудови — самостійна ка­тегорія земель серед земель України. Вона з'явилася замість земель населених пунктів, які відповідно до раніше чинного земельного законодавства теж характеризувалися самостій­ним правовим режимом.

Чинний Земельний кодекс України, виділяючи ці землі в самостійну категорію, присвячує їм главу 6, яка включає ли­ше 5 статей.

Згідно зі ст. 38 ЗК України до земель житлової та громад­ської забудови належать земельні ділянки у межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової за­будови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загаль­ного користування. При визначенні поняття цих земель за­конодавець бере за основу два критерії: їх місце розташуван­ня — у межах населених пунктів та цільове призначення — використання для розміщення забудови.

Населений пункт — категорія історична. Він виник на пев­ному етапі розвитку суспільства. Серед характерних рис, при­таманних йому, слід відзначити перш за все наявність певної території, яку займає цей елемент системи розселення. Обов'язковою ознакою населеного пункту є також постійний характер його використання як місця життєдіяльності людей.

Кожний населений пункт (місто, селище чи село) як скла­дова системи розселення¹ займає відповідну земельну тери­торію, характеризується своїм географічним місцем розта­шування, налічує певну кількість населення, що постійно проживає в ньому, підлягає державному обліку і реєстрації.

Всі населені пункти в Україні виконують у системах розсе­лення різні за своїм характером функції. Згідно з чинним за­конодавством серед них виділяють дві категорії — міські та сільські поселення. До складу міських поселень відносять міста (республіканського, обласного і районного значення), а також селища. Сільські поселення включають села і селища незалежно від їх адміністративного підпорядкування.

Крім цієї класифікації, чинне законодавство виділяє також гірські, курортні та історичні населені пункти. Виділення таких населених пунктів має в кожному конкретному випадку певну мету (наприклад, забезпечення соціального захисту жи­телів цих пунктів, створення необхідних умов для здійснення профілактики захворювання і лікування людей) і певною мі­рою впливає на регламентацію земельних відносин у них.

Усі населені пункти, будучи базою зосередження основної маси капітальних вкладень, виконують важливу роль як форма організації суспільного виробництва, розселення лю­дей і забезпечення життєдіяльності населення.

Основні напрями державної політики щодо забезпечення функціонування та розвитку населених пунктів, а також правові й економічні шляхи їх реалізації передбачені Кон­цепцією сталого розвитку населених пунктів, яка схвалена постановою Верховної Ради України від 24 грудня 1999 р.¹

Пріоритети і концептуальні рішення планування й вико­ристання території країни, вдосконалення систем розселен­ня та забезпечення сталого розвитку населених пунктів ви­значені Генеральною схемою планування території України, яка затверджена Законом України від 7 лютого 2002 р.²

Кожний населений пункт як окреме адміністративно-те­риторіальне утворення має свою межу. Відповідно до ст. 173 ЗК України межею населеного пункту (міста, селища чи села) вважається умовна замкнена лінія на поверхні землі, що ві­докремлює територію³ цього адміністративно-територіаль­ного утворення від інших територій.

Територія як правова категорія не тотожна земельній ді­лянці. Земельна ділянка—це частина земної поверхні з уста­новленими межами, певним місцем розташування, з визна­ченими щодо неї правами (ст. 79 ЗК). Землі у межах території України виступають об'єктом земельних відносин. Територія конкретного населеного пункту як окремого адміністратив­но-територіального утворення складається з певних різних за призначенням земельних ділянок.

Одні з них слугують місцем проживання людей (зайняті житловим фондом), інші — місцем здійснення їх виробничої та іншої діяльності (наприклад, земельні ділянки промисло­вих підприємств). Самостійну роль серед цих земель у межах населеного пункту виконують ті, які використовуються для задоволення комунально-побутових і соціально-культурних потреб (наприклад, землі під об'єктами соціально-культурно­го та іншого призначення). Тут можуть бути розташовані та­кож землі під об'єктами культурної спадщини, природно-за­повідного, лісового і водного фондів та ін.

Найважливіше значення у межах населених пунктів ма­ють землі житлової та громадської забудови, оскільки вони з урахуванням цільового призначення використовуються як просторово-операційний базис, тобто для розміщення та обслуговування різного роду об'єктів забудови та інших об'єктів загального користування.

Визначення поняття земель житлової та громадської за­будови, наведене у ст. 38 ЗК України, є не зовсім повним. До цих земель мають належати не тільки земельні ділянки, що їх використовують для розміщення житлової забудови, громад­ських будівель і споруд, інших об'єктів загального користу­вання, а й ті, що забезпечують належну експлуатацію цих об'єктів та призначені для зазначених цілей відповідно до містобудівної документації.

Землі житлової та громадської забудови неоднорідні за своїм складом хоч і використовуються як просторово-терито­ріальна основа. Земельний кодекс України не визначає склад цих земель. Між тим у їх межах розташовані земельні ділян­ки, які призначені та використовуються для розміщення та експлуатації різних за характером об'єктів (житлової забудо­ви, громадських будівель і споруд, а також інших об'єктів за­гального користування).

Здійснення житлової забудови — складне і комплексне явище, яке пов'язане з новим будівництвом, реконструкцією, реставрацією, капітальним ремонтом і благоустроєм жилих будівель і споруд. Житловою забудовою як самостійним різ­новидом забудови конкретної території вважається земель­ний масив, у межах якого зосереджений житловий фонд (дер­жавний, комунальний, приватний, громадський). Самостій­ним і домінуючим елементом житлової забудови є жилі бу­динки, які характеризуються сукупністю певних ознак. Се­ред них, по-перше, відповідність архітектурно-будівельним, санітарно-гігієнічним, протипожежним нормам, що робить ці будівлі придатними для постійного проживання у них гро­мадян; по-друге, прийняття в експлуатацію приймальною комісією після будівництва чи реконструкції, по-третє, реєс­трація в органах державної реєстрації як жилого будинку¹.

Зазначені об'єкти нерухомості нерозривно пов'язані із землею, розташовані на відповідних земельних ділянках, призначених для їх подальшого обслуговування.

Чинне законодавство розрізняє садибну та несадибну жит­лову забудову. При формуванні садибної забудови за основу бе­руть об'єкти нерухомості (будинки садибного типу), які розмі­щені на індивідуально визначених земельних ділянках, що пе­ребувають у користуванні на умовах оренди чи власності окре­мих громадян (присадибні земельні ділянки). Така забудова по­ширена в сільській місцевості. До несадибної належить забу­дова, яка в основному представлена багатоквартирними жи­лими будинками, розміщеними на земельних ділянках, що не належать окремим громадянам ні на праві користування, ні на праві власності. Суб'єктом, носієм земельних прав у цьому разі виступає відповідна юридична особа. До несадибної забу­дови відносять також земельні ділянки, на яких розміщені житлово-будівельні (житлові) і гаражно-будівельні кооперати­ви, а також індивідуальні гаражі, готелі, гуртожитки тощо.

На відміну від житлової, громадську забудову становлять об'єкти соціально-культурного та комунально-побутового призначення, які розташовані на відповідних земельних ді­лянках. До таких об'єктів відносять: заклади освіти, установи охорони здоров'я і соціального забезпечення, відпочинку, фізкультурно-спортивні споруди, культурно-освітні заклади, мистецькі установи, підприємства торгівлі, громадського харчування та побутового і комунального обслуговування то­що. Не виключається, що деякі об'єкти соціально-культурно­го призначення можуть бути розташовані у межах житлової забудови. Так, підприємства торгівлі, громадського харчу­вання, побутового та комунального обслуговування можуть здійснювати свою статутну діяльність, використовуючи не­жилі приміщення у житловому фонді.

У межах земель житлової та громадської забудови можуть розміщуватися як капітальні, так і тимчасові будівлі та спо­руди, які займають відповідні земельні ділянки, характери­зуються певним цільовим призначенням і належать до зе­мель житлової чи громадської забудови.

Залежно від характеру об'єктів забудови земельні ділянки, на яких розташовані ці об'єкти і призначені для їх обслугову­вання, повинні вважатися відповідно землями житлової чи громадської забудови з урахуванням притаманних їм певних специфічних ознак.

Разом з тим, складовою земель житлової та громадської забудови є й деякі інші землі, у межах яких розташовані об'єкти загального користування. Вони теж відіграють важ­ливу роль у забезпеченні життєдіяльності людей. До цих об'єктів належать: вулиці, провулки, дороги, площі, проїзди, майдани, набережні, пляжі, міські сади, парки, лісосквери, гідропарки, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо. Вони характеризуються особли­вою соціальною цінністю, що визначає суспільний інтерес. Він виражається у необхідності збереження їх цільового призначення та встановленні спеціального правового ре­жиму використання. Тому регламентації відносин з приводу цих об'єктів притаманне публічно-правове регулювання. Завдання публічного права в даному разі полягає у вста­новленні певних обмежень, що стосуються використання зазначених об'єктів. Згідно з Земельним кодексом України землі, зайняті об'єктами загального користування, нале­жать до земель комунальної власності, які не можуть пере­даватися у приватну власність. Тимчасовий порядок розме­жування земель права державної і комунальної власності називає ці об'єкти землями загального призначення. Буду­чи складовою частиною земель житлової та громадської за­будови, ці земельні ділянки, які використовуються як шля­хи сполучення, для задоволення культурно-побутових та комунально-побутових потреб населення. Ці земельні ді­лянки, як правило, не закріплюються за окремими землеко­ристувачами, використовуються необмеженим колом осіб і задовольняють потреби всіх жителів конкретного населено­го пункту. Експлуатація цих земель здійснюється на безоп­латній основі. Порядок їх використання визначається орга­нами місцевого самоврядування.

До земель житлової та громадської забудови мають нале­жати не лише земельні ділянки, зайняті житловими і громад­ськими будівлями, спорудами та об'єктами загального корис­тування і призначені для їх обслуговування, а й ті, які відпо­відно до містобудівної документації підлягають забудові жит­ловими, комунально-побутовими і соціально-культурними будівлями та спорудами, а також іншими об'єктами загаль­ного користування.