ГЛАВА 11 ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ Печать
Аграрное право - Б.В. Ерофеев Земельное право России

 

11.1. Понятие ответственности за земельные правонарушения

Важнейшая и главнейшая функция права — поддерживать субъек­ты земельных правоотношений в русле правомерного поведения, и важным рычагом, обеспечивающим это поддержание, является ответ­ственность.

Понятие «ответственность» (от слова «отвечать») может рассмат­риваться как в правовом, так и неправовом смысле.

Ответственность в правовом смысле предполагает обязательное наличие неблагоприятных последствий юридического характера для лица, нарушившего общеобязательные правила поведения. Например, если гражданин использует земельный участок, предоставленный ему для огородничества, под строительство жилого помещения, то за это наступает ответственность в виде прекращения права пользования участком.

Ответственность в неправовом смысле лишена юридических мер воздействия и обычно носит характер морального внушения лицу, совершившему противоречащий нравственным ценностям проступок. Это лицо подвергается осуждению со стороны окружающих людей, хотя оно и не нарушило закон. Например, строительство увеселитель­ного заведения на месте кладбища даже с разрешения уполномочен­ных на то государственных органов является аморальным.

Необходимо также разграничивать правомерное и неправомерное поведение участников земельных правоотношений. Например, выращи­вание зерновых культур на пашне влечет за собой расход почвенного плодородия. Несмотря на снижение плодородия почвы, данная земле­дельческая деятельность правомерна, а неправомерной она становит­ся лишь тогда, когда землепользователь не повышает почвенного пло­дородия, а резко снижает его.

Любому виду юридической ответственности присущи следующие признаки.

1. Юридическая   ответственность  представляет   собой  охра­нительную функцию государства, а  поэтому  критерием  ее  форми­рования служит степень общественной опасности того или иного на­рушения. Так, дисциплинарная ответственность за нарушения земель­ного законодательства применяется к виновным работникам лишь в необходимых случаях.   Если общественная опасность дисциплинар­ного проступка невелика, то наказывать виновного не обязательно; закон предусматривает освобождение от административной и уголов­ной ответственности лица, совершившего малозначительное админи­стративное или уголовное правонарушение (ст. 2.9 КоАП РФ, ч. 2 ст. 14 УК РФ).

2. Юридическая ответственность не самоцель; она предназна­чена не только для наказания за совершенное правонарушение, но и для его предупреждения в будущем, т.е. направлена на исправле­ние и перевоспитание нарушителей.

3. Юридическая   ответственность   призвана    воздействовать прежде всего  на  сознание нарушителей, поскольку  безмотивного
правонарушения не бывает и прежде чем быть объективно совершен­ным, оно формируется в мозгу правонарушителя. Поэтому примене­ние   ответственности   осуществляется   с   соблюдением   требования субъективного вменения. Например, недопустимо применять админи­стративные и уголовные наказания к лицам, совершившим админист­ративный проступок или преступление в состоянии невменяемости (ст. 2.8 КоАП РФ, ст. 21 УК РФ); в состоянии крайней необходимо­сти (ст. 2.7 КоАП РФ); необходимой обороны (ст. 37 УК РФ).

4. Юридическая   ответственность  действенна   только   тогда, когда она применена своевременно. Опоздание снижает эффектив­ность наказания, а поэтому законом установлен срок давности при­менения юридических мер. Так, дисциплинарная ответственность не наступает В отношении виновного, если со дня обнаружения проступ­ка прошло свыше месяца (ст.  191 ТК РФ); административное нака­зание не применяется после двух месяцев со дня обнаружения пра­вонарушения (ст. 4.5 КоАП РФ), а сроки привлечения к уголовной ответственности дифференцированы в зависимости от видов преступ­лений.

5. Юридическая ответственность является всеобъемлющим институтом права; она обеспечивает исполнение практически всех правовых норм, поскольку обязательным элементом любой правовой нормы является санкция — мера воздействия за совершенное нару­шение, несоблюдение или ненадлежащее соблюдение требования за­кона.

Жизнь бесконечно сложна, а это обусловливает потребность в спе­циализации органов, занимающихся в соответствии с законом приме­нением правовых норм. Например, применение земельно-правовой от­ветственности, предусмотренной ЗК РФ, распределено между Федераль­ной службой лесного кадастра РФ и Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды; первый государственный орган специ­ализируется на применении ответственности за экономические пра­вонарушения (самовольный захват земли, самовольное строительство, нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении земли и т.п.), а второй — на применении ответственности за экологи­ческие правонарушения (загрязнение земель, порча и уничтожение плодородного слоя почвы, размещение объектов, отрицательно влия­ющих на состояние земель и т.п.).

6. Юридическая    ответственность    наступает    за    конкретное нарушение закона. В  силу этого  основанием   ответственности за на­рушение земельного законодательства обязательно является полный состав проступка; правонарушения или преступления.

7. Юридическая    ответственность    обязательно    наступает    за правонарушение,   которое доказано. Например,  доказательством   са­мовольного занятия земли является протокол об этом нарушении (ст. 27.4 КоАП РФ), показания свидетеля, иные доказательства.

8. Юридическая   ответственность   применяется   с   соблюдением установленной   законом    процедуры. Так,   до    наложения   дисципли­нарного наказания от виновного работника должны быть истребо­ваны объяснения по данному проступку;  применение административных наказаний осуществляется с соблюдением положений, закреп­ленных в  КоАП  РФ;   применение  уголовной  ответственности  по земельным преступлениям осуществляется в порядке, предусмотрен­ном УПК РФ и т.п.

9. Лицо   считается   привлеченным   к   юридической   ответствен­ности   и   наказанным лишь  в  определенный  ограниченный  промежу­ток времени. Например, лицо, подвергнутое дисциплинарному взыска­нию за земельные правонарушения, считается автоматически не под­вергнутым ему, если в течение года прсле наложения взыскания оно не подвергалось новому наказанию (ст.   192 ТК РФ); такое же положение предусмотрено для лиц, наказанных в административном поряд­ке (ст. 4.5 КоАП РФ); предусмотрено погашение судимости для лиц, подвергавшихся уголовному наказанию (ст. 83 УК РФ).

10. Юридическая ответственность может не применяться за нарушения земельного законодательства, если потребность в ней отпала и лицо либо может быть исправлено без применения на­казания, либо наказание, понесенное данным лицом, оказалось до­статочным для его исправления. Например, нарушитель, уничтоживший межевой знак землепользования, с учетом его личности и характера совершенного проступка, может быть освобожден от административ­ной ответственности с передачей материалов на рассмотрение трудо­вого коллектива; дисциплинарное наказание, наложенное на работни­ка за нарушение земельного законодательства, может быть досрочно снято, если работник добросовестным трудом доказал обратное и не допустил дальнейших нарушений.

Таковы общие признаки юридической ответственности. Однако юридическая ответственность за нарушения земельного законодатель­ства имеет ряд специфических признаков.

1.  Нарушения, за которые применяется данный вид ответственно­сти, всегда связаны с землей, например строительство объектов,  отри­цательно влияющих на состояние земель.

2. Связь с землей  имеет различные формы, например потрава по­севов, непринятие мер по борьбе с сорняками, нарушение правил по борь­бе с карантинными вредителями, болезнями растений и сорняками, са­мовольное сенокошение и пастьба скота на землях гослесфонда и др.

3. Нарушения   только   тогда можно   считать  земельно-правовы­ми, когда связь с землей является непосредственной. Например, нельзя
считать земельным нарушением несоблюдение водителями транспорт­ных средств разметки проезжей части дорог,  но следует отнести к
числу земельных правонарушений умышленное  повреждение дорог, нарушение участков,  прилегающих к полосе отвода автомобильных
дорог, нарушение правил содержания дорог и др.

4. Юридическую ответственность можно подразделить на традици­онную и  специальную. К традиционным  видам ответственности  отно­сится дисциплинарная, административная, имущественная (гражданско-правовая и материальная) и уголовная ответственность. К специальной юридической ответственности следует отнести меры правового воздей­ствия на нарушителей земельного законодательства, предусмотренные ЗК РФ и дополняющим его земельным законодательством.

Такое подразделение видов ответственности имеет практическое значение. За одно административное земельное правонарушение может быть назначено одно административное наказание (либо основ­ное и дополнительное взыскание). Однако закон не запрещает при­менять наряду с административными иные специальные наказания (лишение права пользования земельным участком, обязанность снес­ти самовольно возведенное строение и т.п.).

Обоснованием любого из видов наказаний за нарушения земель­ного законодательства является наличие состава правонарушения,
отсутствие которого в поведении виновного лица исключает приме­нение к нему юридической ответственности.

Состав правонарушения включает в себя четыре основных элемента, которые в свою очередь имеют сложное содержание. Рассмотрим их по отдельности.

Первым элементом состава правонарушения является объект, на который совершено посягательство. В понятие «объект» земельно­го правонарушения входят:

- земельный участок, на который совершено посягательство. На­пример, в качестве объекта правонарушения участок выступает при самовольном его захвате, захламлении, заражении карантинными орга­низмами и т.п.;

- имущественные объекты, связанные с землей. К ним относятся строения и сооружения на земельных участках, посевы, дорожные по­крытия и т.п.;

- правила использования земель, например порядок исполнения проектов внутрихозяйственного землеустройства, порядок возврата вре­менно занимаемых земель, обязательные мероприятия по охране зе­мель и др.;

- охраняемая экологическая обстановка, в условиях которой нахо­дится земельный участок.

В состав преступления входят только те элементы объекта, кото­рые находятся под охраной закона, предусматривающего уголовную ответственность по конкретному составу правонарушения. Например, уголовным законом караются корыстные злоупотребления должност­ных лиц, принимающих те или иные решения по поводу земли.

Вторым элементом состава правонарушения является субъект данного правонарушения, т.е. то лицо, которое его совершило и долж­но за это нести ответственность.

Субъектом правонарушения, как правило, являются лица физические либо юридические. Например, иностранные граждане и лица без граж­данства подлежат административной ответственности на общих осно­ваниях с гражданами Российской федерации.

Субъект должен отвечать признакам, без наличия которых может считаться таковым. Это, например, достижение необходимого возраста (ст. 2.3 КоАП РФ; ст. 87 УК РФ); вменяемость ; по занимаемому положению подпадение под действие об ответственности. К примеру, недолжностное лицо не может нести ответственность за должностные правонарушения, а должностное лицо ответственно как за общие, так и за должностные правонарушения, совершенные виновно.

Третьим элементом состава правонарушения является объективная сторона, которая включает в себя:

а)    противоправное деяние  субъекта  как обязательный  элемент, выражающееся в действии, бездействии или ненадлежащем действия.
Например,  неправомерным действием считается самовольное строи­тельство на земельном участке;  неправомерным  бездействием — не-
выполнение обязательных мероприятий по охране почв от ветровой эрозии; неправомерным ненадлежащим действием — несвоевременный
возврат временно занимаемых земель;

б)    факультативные элементы объективной стороны:

—   место правонарушения.   Так,   использование участков земель лесного фонда для возведения построек является квалифицирующим
обстоятельством для привлечения к ответственности по специальной статье; самовольное сенокошение наказуемо в административном по­рядке, если оно совершено на названных землях;

—   способ совершения нарушений. Например, использование земель­ного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв,
является основанием для изъятия этого земельного угодья;

—   обстановка совершения  правонарушения.  Так,  неправомерное землепользование, ведущее к ухудшению экологической обстановки,
дает право прекратить такое землепользование;

—   средства, с помощью которых совершено правонарушение. Если, например,   самовольное занятие  земельного участка  сопровождалось
высеванием на нем наркотикосодержащих культур (конопли, опийного мака), запрещенных к возделыванию;

—   причинная связь между деянием и вредными последствиями.

Четвертым элементом состава правонарушения является субъектив­ная сторона правонарушения, имеющая также обязательные и факуль­тативные признаки.

Обязательным признаком является вина субъекта правонарушения в совершенном им деянии, выражающаяся в умысле или неосторожно­сти (ст. 2.2 КоАП РФ, ст. 25, 26 УК РФ). Например, использование земельного участка не пй целевому назначению совершается умышленно, нерациональное же использование земли совершается, как правило, по неосторожности вследствие недостаточных земледельческих знаний, из-за неумения организовать работу земледельческого предприятия, из-за несвоевременного проведения земледельческих мероприятий и т.п.

К числу факультативных признаков состава правонарушения от­носятся:

а)  цель совершения данного деяния. Например, ответственность за внесение должностным лицом в Земельно-кадастровую книгу предпри­ятия заведомо ложных сведений образует состав преступления лишь при наличии корыстных целей или иных побуждений;

б)   мотивы,  под влиянием которых совершено правонарушение. Например, уничтожение межевых знаков землепользования, совершен­ное из хулиганских побуждений, загрязнение земель под влиянием этих мотивов следует квалифицировать как хулиганство.

При отсутствии в деянии лица, совершившего нарушение земель­ного законодательства, хотя бы одного из перечисленных элементов состава правонарушения оно не подлежит юридической ответственно­сти. Так, виновного нельзя привлечь к ответственности (самовольный захват земли), если он самовольно занял брошенный кем-то жилой дом (отсутствует объект правонарушения); нельзя привлечь за потраву естественных угодий (отсутствует объективная сторона правонаруше­ния, предусматривающая потраву посевов в хозяйстве, т.е. искусст­венно созданных произрастаний); нельзя привлечь рабочего полевод­ства за невыполнение обязательных противоэрозионных мероприятий (отсутствует субъект правонарушения по данному составу, каковым должно быть должностное лицо); нельзя привлечь к ответственности за неиспользование земельного участка, который законсервирован в установленном порядке  (отсутствие вины субъекта).

Состав правонарушения отсутствует, если нет хотя бы части од­ного из перечисленных четырех элементов. Например, нельзя привлечь за самовольное сенокошение на землях сельскохозяйственного назна­чения, поскольку отсутствует такой элемент объективной стороны правонарушения, как место его совершения, а именно: леса или земли лесного фонда.

Подводя итог изложенному,   можно  сделать  следующие выводы.

1.  Ответственность за нарушения в отношении земли может быть юридической и неюридической (моральной).

2. Юридическая ответственность наступает за нарушения зе­мельного законодательства,    и ей присущи такие признаки, охранительная функция государства, предназначенная для устра­нения нарушений, применяемая за виновное нарушение земельного законодательства, своевременно, дифференцированно, за конкрет­ное нарушение закона, которое доказано с соблюдением установ­ленной процедуры; и наконец, примененное наказание числится за нарушителем определенный промежуток времени, давая ему воз­можность исправиться.

3. Специфика земельной ответственности выражается в том, что нарушения, за которые она применяется, всегда связаны с землей, эти связи многообразны,  но всем им присуща непосред­ственность  (производность от земли).

4. По степени связи нарушений с землей юридическую ответ­ственность можно подразделить на традиционно применяемую и специальную.

5. Для привлечения к юридической ответственности за нару­шения земельного законодательства необходимо,  чтобы наруше­ние содержало состав правонарушения.

6. При отсутствии хотя бы одного из элементов состава пра­вонарушения или даже части элемента состав правонарушения считается отсутствующим, и наказание применять нельзя.

Таково общее понятие ответственности за земельные правонару­шения. Юридическая ответственность имеет несколько видов. Каждо­му из них соответствует свой режим применения. Их изучению и посвящен следующий параграф учебника.