Вопрос о понятии и структуре земельных правоотношений явля­ется важным и сложным. Он по праву относится к числу фундамен­тальных проблем в науке земельного права. Однако этот вопрос пока недостаточно разработан на теоретическом уровне. По мнению авто­ра, причина этого отчасти состоит в том, что в правовой науке имеют­ся существенные расхождения по вопросу о понятии самого правоот­ношения. Иногда оно сужается до такой степени, что охватывает лишь гражданско-правовые обязательственные отношения, иногда настоль­ко расширяется, что теряет всякую определенность специфической формы связи права с общественными отношениями. Сложность в понимании земельных правоотношений заключается также в том, что на современном этапе необходимо отказаться от прежних стереоти­пов мышления и поведения в земельных отношениях, которые суще­ствовали в период огосударствленной, директивной экономики. Дело в том, что на протяжении длительного времени в нашей стране суще­ствовал режим, при котором единым и абсолютным собственником земли было государство. Тоталитарный режим, окончательно укрепив­шийся в нашей стране в послевоенные годы, претендовал на всеобъ­емлющий контроль за личностью со стороны государства, стремивше­гося регулировать все стороны жизни людей, все сколько-нибудь важ­ные отношения между ними. Являясь единым и единственным собственником земли, государство регулировало все вопросы, связан­ные с владением, пользованием и распоряжением ею.

С признанием многообразия форм собственности, в том числе и на землю, понимание земельных правоотношений изменилось. Теперь земля может находиться в государственной, муниципальной, частной и других формах собственности. В связи с этим изменилось и содер­жание земельных правоотношений. Лишь одно остается неизменным: земля по-прежнему играет роль важнейшего для человечества объек­та материального мира. На протяжении всей истории человечества она выполняет функцию пространственного базиса, является всеобщим, невоспроизводимым средством производства, обладает бесценным био­потенциалом в виде плодородия почв.

Отсюда возникает и необходимость в надлежащим образом разра­ботанной теории земельных правоотношений, чтобы правильно опре­делить их роль и место в механизме правового регулирования. А пока эта теория недостаточно развита, большинство отношений по поводу земли будут регулироваться нормами гражданского законодательства. В настоящее время гражданско-правовые нормы являются общими в регулировании земельных правоотношений, а нормы земельного зако­нодательства — особыми. С такой ситуацией нельзя смириться, так как гражданское право рассматривает землю как простую вещь, без учета ее бесценных свойств. Поэтому в учебнике сделана попытка исследо­вать земельные правоотношения как урегулированные нормой права, реальные, конкретные отношения в единстве их формы и содержания.

 

4.1. Понятие земельных правоотношений

В советской литературе предлагался ряд определений понятия пра­воотношения. Изучив их, можно выделить единый подход, который поддерживается и современными специалистами в области права. В соответствии с этим подходом под правоотношением следует пони­мать общественное отношение, урегулированное нормами права. Отсюда вытекает, что одна из основных связей, определяющая сущность правоотношения, — это связь нормы права и общественного отноше­ния. Понятие правоотношения следует отличать от понятия правовой формы, под которой иногда понимается вся совокупность правовых норм или совокупность норм и институтов в определенной сфере. Кроме того, различие между понятиями правовой формы и правоотношения заключается в том, что правовая форма —это понятие абстрактное, а правоотношение обозначает реальное конкретное общественное отно­шение, в котором принимают участие определенные лица, наделенные взаимными правами и обязанностями. Немаловажным является то, что правоотношения надо рассматривать в единстве их формы и содержа­ния. Это говорит о том, что правоотношение представляет собой син­тез абстрактного и конкретного. Правоотношения показывают то, насколько учтены государством объективные закономерности развития общества. Ведь именно государство в лице своих компетентных орга­нов принимает и санкционирует правовые нормы, которые призваны упорядочивать и регулировать сложившиеся в обществе формы взаи­модействия людей, т.е. общественные отношения. Однако далеко не все общественные отношения регулируются правом и, следовательно, приобретают юридическую силу, а только наиболее важные из них. Это связано с тем, что демократические государства стремятся обеспечить известную степень самостоятельности своих граждан, не вмешивать­ся в их частную жизнь. Однако это не означает, что государство пол­ностью освобождает от своего регулярного воздействия экономику, политику, культуру и другие сферы общественной жизни. Оно играет роль «ночного сторожа» и вмешивается во взаимоотношения его граж­дан только в переломные, кризисные периоды развития общества. Но даже тогда, когда государство принимает решение урегулировать то или иное общественное отношение, бывают случаи, что принятая компетент­ным государственным органом с соблюдением необходимой процеду­ры правовая норма не порождает правоотношения в объективной дей­ствительности. Происходит это тогда, когда право слишком опережа­ет развитие общественных отношений или, наоборот, отстает от него. В российской действительности таких примеров более чем достаточ­но. Все вышесказанное относится и к земельным правоотношениям, которые можно определить как общественные отношения, урегули­рованные нормами земельного права. Выдвигается также такой подход, в соответствии с которым земельные правоотношения понимаются как фактические общественные отношения, явля­ющиеся результатом актов волевого поведения людей по поводу земли, урегулированные нормами земельного права, т.е. возника­ющие, изменяющиеся и прекращающиеся в соответствии с предписани­ями земельно-правовых норм. Второе определение, несомненно, содер­жит в себе больше признаков и сущностных черт земельных право­отношений по сравнению с первым. Но, несмотря на некоторые различия в формулировках, суть понятия не меняется и состоит в том, что земельные правоотношения являются юридической формой опре­деленного круга общественных отношений в области владения, пользо­вания и распоряжения землей.

Земельные правоотношения весьма сложны по своему содержанию, что объясняется особенностями их объекта — земли, правового поло­жения участников этих отношений и рядом других причин. Рассмот­рение же каждого сложного явления предполагает разделение его на составные части — виды, подвиды, разновидности, т.е. классификацию данного явления, системный подход к изучению которого без нее не­возможен.

Каждая классификация должна прежде всего отвечать двум основ-rfbiM требованиям: полностью охватывать весь род классифицируемых явлений (в данном случае родовым является понятие земельных пра­воотношений, предусмотренных одноименной отраслью права); осно­вываться на едином критерии, отражающем наиболее существенные признаки элементов родового явления.

Задачей российского законодательства является регулирование земельных отношений в определенных законом целях, которые, буду­чи урегулированными законом, становятся правоотношениями.

Именно через земельные правоотношения выявляется степень ре­альности и эффективности земельно-правовых норм, поскольку любое правоотношение представляет собой механизм действия правовых норм, в котором поведение субъектов права направляется в нужное для государства русло. Например, собственник земельного участка эксплуатирует участок по своему усмотрению, и вмешательство в его деятельность не допускается. Однако свобода хозяйственной эксплу­атации земли направляется законом в русло соблюдения целевого назначения данного угодья, эффективности использования, повышения плодородия и т.п., и если собственник не желает применять данный режим использования, то его право собственности на земельный учас­ток может быть прекращено.

В силу этого свойства институт земельных правоотношений имеет ключевое значение для теории и практики земельного пра­ва, что обусловливает необходимость глубокого усвоения понятия этой  сферы.

Раскрывая понятие земельного правоотношения, необходимо исхо­дить из того, что термин «земельные правоотношения» имеет двоякое значение:

а)   под ним может пониматься институт земельного права, имеющий ключевое значение и находящийся в силу этого в Общей части зе­мельного права,  поскольку правовые нормы всех институтов данной отрасли права реализуются через механизм земельных правоотноше­ний;

б)   под ним может подразумеваться теоретико-прикладное понятие, раскрывающее механизм действия правовой нормы по  конкретному
случаю регулирования земельных отношений. Так, в правоотношении предоставления  земельного  участка  гражданину выявляется   объект правоотношения,  выражающийся в конкретном земельном участке определенного   размера   и   местоположения;   субъекты —   будущий землепользователь и органы, обладающие правом предоставления зе­мельного участка; комплекс прав и обязанностей субъектов, преду­смотренный законом для этого случая.

Понятие «земельное правоотношение» следует раскрывать по­этапно:

а)   вначале необходимо раскрыть общее понятие земельного пра­воотношения, применимого ко всем институтам земельного права. На­пример, для любого земельного правоотношения обязательным объек­том является земля в качестве средства производства или простран­ственного  базиса;  для   всех  субъектов земельных правоотношений имеется комплекс прав и обязанностей, имеющий универсальный ха­рактер;  в земельных правоотношениях допустимо участие не всяких лиц, а лишь тех, которые в установленном законом порядке могут быть
признаны  субъектами земельных правоотношений;

б)   затем, на базе общего понятия, следует раскрывать специфиче­ские понятия, присущие конкретным видам земельных правоотношений,
складывающихся в каждом конкретном случае. Так, содержанием кон­кретного земельного правоотношения является совокупность правомо­чий субъектов земельных правоотношений по сельскохозяйственному или  несельскохозяйственному использованию  земельного участка  в
зависимости от целевого назначения его как объекта земельных пра­воотношений; совокупность обязанностей по соблюдению ограничений,
вытекающих из особого правового режима соседних земельных участ­ков;   совокупность обязанностей  по  осуществлению охранительных
мероприятий в зависимости от природных особенностей и состояния земель и т.п.

Земельные правоотношения как институт земельного права содер­жатся во всех институтах Общей и Особенной частей этой отрасли, а поэтому можно выделить следующую структуру института земель­ных правоотношений:

 

• земельные материальные правоотношения предусмотрены нор­мами, устанавливающими права и обязанности субъектов права не­посредственно по поводу земли. Иными словами, эти правоотноше­ния складываются по поводу реализации прав и обязанностей, пре­дусмотренных нормами права. Например, права на залог земельного участка; права на самостоятельное хозяйствование на земле; обязан­ности не нарушать права других лиц, использующих землю, а также права продавать, передавать по наследству, сдавать в аренду земель­ные участки и права на получение в со0ственность этих участков и их выкуп;
• земельные процессуальные правоотношения выражаются в нор­мах, устанавливающих порядок возникновения, прекращения и осуще­ствления материальных правоотношений, т.е. правовому регулирова­нию подвергаются не сами земельные правоотношения, а способ их реализации. Так, порядок оформления сделок с землей, порядок уста­новления ограничений на земельный участок, возникающих из сосед­ства с другими пользователями земли (сервитута) и т.п., реализуют­ся через земельные процессуальные правоотношения, поскольку пред­метом   правового   регулирования   являются   не   столько   земельные правоотношения, сколько процедура (ход, процесс, порядок) их реали­зации;
• регулятивные земельные правоотношения, которые складывают­ся в процессе реализации земельно-правовых норм, не связанных с при­менением юридической ответственности. Например, изъятие земель­ного участка в случае добровольного  отказа или истечения  срока пользования землей или изъятие земельного участка у собственника для государственных или муниципальных нужд. Данная процедура не выражает проявления санкции со стороны государства, а, наоборот, производится в строго установленном законом порядке путем выкупа с обязательным учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенной выгоды. Эти правоотношения реализуются в форме регулятивного земельного правоотношения, поскольку такое изъятие не связано с каким-либо нарушением земельно-правовых норм. При этом следует отметить, что регулятивные и правоохранитель­ные земельные правоотношения могут быть как материальными, так и процессуальными. Например, правоотношение по поводу извещения сторон о времени и месте рассмотрения спора является регулятивным, а правоотношение по поводу рассмотрения спора в отсутствие сторо­ны, уклоняющейся от явки без уважительных причин в орган по рас­смотрению споров, представляет собой определенную меру санкции и в силу этого является охранительным в сфере процессуальных право­отношений;
• охранительные земельные правоотношенияреализуются при при­менении ответственности и возникают в связи с совершенными пра­вонарушениями. Так, за порчу и уничтожение плодородного слоя поч­вы, загрязнение химическими веществами и сточными водами земель юридические лица несут административную ответственность. Охрани­тельные правоотношения возникают во всех случаях нарушения зе­мельного законодательства.  Однако иногда в результате таких нару­шений образуются охранительные правоотношения, предусмотренные нормами других отраслей права: применение соответствующего вида наказания согласно нормам уголовного права за незаконную порубку деревьев и кустарников (ст. 260 УК РФ) или гражданского (возме­щение вреда, причиненного нарушением земельного законодательства). Наиболее типичными правонарушениями, порождающими охранитель­ные земельные правоотношения и влекущими за собой применение земельно-правовых норм, являются систематическое нарушение пользо­вателями правил использования земли, отказ возвратить земельный участок по принадлежности (например, при самовольном занятии зем­ли) — в результате земельные участки могут быть изъяты; соверше­ние противоправных сделок с землей влечет признание таких сделок недействительными; изменение целевого назначения земельного уча­стка без соответствующего на то разрешения органа исполнительной власти субъекта РФ может повлечь отказ в выдаче свидетельства на право собственности и др.;

 

специфические для институтов земельного права земельные пра­воотношения, которые можно подразделить на:

 

• правоотношения по реализации права собственности на земель­ные участки, главным содержанием которых является реализация пра­вомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению своей землей;
• правоотношения по использованию земли их пользователями;
• правоотношения по регулированию земельных отношений, кото­рые в свою очередь подразделяются • на отдельные группы: по предо­ставлению и изъятию земель, по ведению земельного кадастра, по осу­ществлению землеустройства, контроля и т.п.;
• правоотношения, возникающие в связи с использованием отдель­ных категорий земель, входящих в состав земельного фонда России: земель сельскохозяйственного назначения; земель поселений; земель промышленности, транспорта и другого специального назначения; зе­мель особо охраняемых территорий; земель лесного и водного фонда, а также земель запаса. Внутри каждого из указанных подвидов мож­но также выделить иные разновидности правоотношений в зависимо­сти от правового режима земельных участков и видов, составляющих ту или иную категорию земель: например, различаются правоотноше­ния пользования различными сельскохозяйственными угодьями — пашней, лугами, пастбищами и т.п.

 

На содержание земельных правоотношений влияют следующие обстоятельства:

 

• особенности объекта земельного правоотношения. Так, если на землях сельскохозяйственного назначения  основной  обязанностью субъектов является повышение плодородия почв, то на землях промыш­ленности — максимальная экономия в отводе земель под объекты строительства;
• правовой статус субъектов земельных правоотношений.  Напри­мер, иностранным гражданам и юридическим лицам не могут предо­ставляться в аренду и пользование земельные участки, входящие, в- состав особо охраняемых территорий;
• правовое регулирование тех видов отношений, которые составля­ют основу данного правоотношения. Так, правоотношения по лично­му подсобному хозяйству должны выражаться в организации на зем­ле мелкотоварного сельскохозяйственного производства, основанного на вторичной занятости работников при частной собственности (вла­дении, аренде) на землю и другие средства производства.

 

Конкретное содержание каждого изучаемого правоотношения мо­жет быть раскрыто при условии раскрытия содержания объекта, пра­вового статуса субъектов и содержания их прав и обязанностей: по отношению друг к другу и к объекту правоотношения, что будет сде­лано в последующих разделах настоящей главы.

Земельные правовые отношения, несомненно, обладают рядом спе­цифических черт, отличающих их от других видов правоотношений. Речь идет об исключительных особенностях их объекта, субъектов, содержания, оснований возникновения, изменения и прекращения. Например, для любого земельного правоотношения обязательным объектом является земля в качестве средства производства или про­странственного базиса; для всех субъектов земельных правоотноше­ний существует комплекс прав и обязанностей, имеющий у_ниверсальт ный характер; в земельных правоотношениях допустимо участие не всяких лиц, а лишь тех, которые в установленном законом порядке могут быть признаны субъектами земельных правоотношений. Одна­ко уникальность данного вида правоотношений не следует абсолюту, зировать, так как существует ряд общих признаков, характерных для любых правовых отношений, в том числе и земельных. Во-первых, как следует из определения, они представляют собой правовую форму общественных отношений. Как уже отмечалось, в объективной действи­тельности между людьми постоянно возникают, изменяются и прекра­щаются различные по виду, характеру связей и содержанию обществен­ные отношения. Если они опосредствованы регулятивным воздействи­ем норм земельного права, то речь идет о земельных правоотношениях. Во-вторых, они предполагают наличие у своих участников взаимных, корреспондирующих прав и обязанностей. Суть этого признака состоит в том, что субъективное право одной стороны земельных правоотношений обеспечивается за счет юридической обязанности другой. На­пример, право земельного собственника владеть, пользоваться и рас­поряжаться своим участком обеспечивается обязанностью всех осталь­ных лиц воздерживаться от нарушения его правомочий. Это пример абсолютного земельного правоотношения, когда одному управомочен-ному субъекту противостоит неопределенный круг обязанных лиц. Что касается относительных земельных правоотношений с четко опреде­ленным кругом субъектов, то здесь примером могут послужить отно­шения земельного арендодателя и арендатора. У первого есть право требовать арендную плату, а у второго — обязанность ее своевремен­но вносить. В случае, если обязанная сторона не выполняет своих требований, управомоченный субъект может обратиться в соответству­ющий государственный орган с просьбой о восстановлении законного положения и применении к нарушителю определенных санкций. Треть­им признаком земельных правоотношений является то, что они носят сознательно-волевой характер. Сознательный компонент проявляется в том, что стороны, вступая в земельные правоотношения, должны сознавать фактический характер и значение своих действий. Это тре­бование является одним из основных при определении их земельной правосубъектности. В качестве критериев этого признака выделяют­ся достижение лицом определенного в законодательстве возраста и его психическое состояние.

Волевой компонент земельных правоотношений имеет двоякое со­держание. С одной стороны, он означает то, что лица вступают в зе­мельные правоотношения по своей воле, руководствуясь своим внут­ренним убеждением. Даже если санкция земельно-правовой нормы применяется к ее нарушителю против его согласия, источником тако­го охранительного правоотношения является неправомерное поведе­ние самого нарушителя. С этой точки зрения волевой аспект прояв­ляется в том, что никто не может быть принужден к вступлению в любые правоотношения, в том числе и земельные. Физическое или психическое принуждение лица к вступлению в земельные правоот­ношения является незаконным. Так, сделки с землей, совершенные с пороком воли, согласно гражданскому законодательству могут быть признаны судом недействительными. Волевой компонент земельных правоотношений проявляется также в том, кто диктует содержание прав и обязанностей сторон.

Все вышеперечисленные признаки свойственны как земельным, так и любым другим правоотношениям. Кроме того, для земельных право­отношений весьма остро стоит проблема соотношения правовых норм, которые лежат в их основе,  и сложившихся в объективной действительности форм взаимоотношений между людьми по поводу земли. Речь идет о реализации земельно-правовых норм. Вместе с тем с изменени­ем понимания земельных правоотношений должны соответствующим образом меняться их сущность и регулирующие их нормы.

В юридической литературе понятие земельного правоотношения трактуется как единое понятие независимо от того, возникло ли оно в результате правомерных действий или противоправного поведения. Происходит это потому, что в повседневной жизни в процессе право­мерного поведения могут быть отдельные отклонения, в том числе и такие, которые не допускаются законом. Ценность понятия земельно­го правоотношения заключается в том, что оно обозначает реальное общественное отношение по поводу земли, облеченное в правовую форму. Процесс воздействия нормы права на соответствующие обще­ственные отношения, в результате которого и возникают правоотно­шения, называется реализацией юридической нормы. Для наилучшей реализации земельно-правовых норм необходимо, во-первых, детально закрепить модель поведения их участников, во-вторых, согласовать нор­мы, устанавливающие эту модель, в-третьих, реализация нормы должна быть обеспечена возможностью применения соответствующей санкции в случае ее нарушения. До сих пор были рассмотрены правоотноше­ния вообще и земельные правоотношения в частности как урегули­рованные нормой права общественные отношения.

Некоторые современные авторы рассматривают правоотношения как разновидность надстроечных идеологических отношений, которые возникают в силу того, что определенные общественные отношения урегулированы  нормами  права.

Несомненно, что все основные сферы жизни общества, такие как экономика, политика, право и культура, находятся в тесной взаимосвя­зи друг с другом. Процессы, происходящие в одной сфере, неизбежно влекут за собой изменения в других. Поэтому правоотношения, явля­ясь формой выражения государственной воли, несут в себе определен­ный идеологический элемент. Историческое развитие нашей страны за последнее столетие наглядно иллюстрирует то, что любые право­вые отношения, в том числе и земельные, можно рассматривать как разновидность  надстроечных идеологических отношений.

Подводя итог настоящему параграфу, можно сделать вы­вод о том, что:

1. Земельное правоотношение может пониматься как осново­полагающий институт земельного права и как теоретико-при­кладное понятие, раскрывающее механизм действия правовой нор­мы по конкретному' случаю регулирования земельных отношений;

 

2. Как институт земельные правоотношения имеют структур­ную разновидность правоотношений (материальные, процессуаль­ные, регулятивные, охранительные), имеющих общий и специфиче­ский характер  (правоотношения по реализации права собственности на землю, по использованию земли несобственниками,  по использованию различных категорий земель);


3. Земельные правоотношения можно подразделить на общие (применимые ко всем институтам земельного права) и конкрет­ные (применимые к конкретным видам земельных правоотношений, складывающихся в каждом конкретном случае). Первые носят пре­имущественно теоретический характер, вторые — прикладной;


4. На содержание земельных правоотношений влияют особен­ности объекта правового регулирования, правовой статус субъек­тов и особенности правового регулирования тех видов отноше­ний, которые составляют основу данных правоотношений;


5. Через земельные правоотношения выявляется степень реаль­ности и эффективности земельно-правовых норм на практике, по­скольку правоотношение представляет  собой механизм воздей­ствия конкретных правовых норм на конкретные общественные отношения;

6.  Земельными   правоотношениями   являются   общественные (фактические) отношения, урегулированные нормами права либо
сложившиеся в результате действия этих норм.