Печать
PDF

ГЛАВА 2 ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА - Страница 3

Posted in Аграрное право - Б.В. Ерофеев Земельное право России

 

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повтор­ном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от об­щего числа депутатов Государственной Думы (п. 5 ст. 105 Консти­туции РФ).

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат при­нятые Государственной Думой федеральные законы по наиболее важ­ным вопросам (ст.   106 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Кон­ституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон.

Однако следует отметить, что некоторые федеральные законы в области земельных отношений не имеют рыночного механизма их регулирования.

5. Указы Президента РФ. Президент РФ является главой госу­дарства. Он в соответствии с Конституцией РФ может издавать ука­зы и распоряжения.

Следует отметить, что нормативные указы Президента РФ относят­ся к федеральному уровню.

Анализ нормативных актов Президента РФ дает основание утверж­дать, что они изданы по самым разнообразным проблемам правового регулирования земельных отношений в период проведения земельной реформы в России, начиная с Указа Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (утратил силу).

ЗК 1991 г. устарел, и ни у кого не вызывало сомнений, что многие его положения вступили в противоречие с Конституцией РФ, но нор­мы, которых был лишен ЗК РФ и которые содержались в указах Президента РФ обеспечивали тем не менее рациональное использование земель, их охрану, ограничение (в разумных пределах) права частной собственности на землю. Одним словом, они представляли собой ре­альное воплощение принципа общественно-Целесообразного характе­ра регулирования земельных отношений.

Был создан правовой вакуум в сфере земельных отношений, резуль­таты которого не замедлили сказаться. Как часто бывает в нашей стране, бездумно сметается весь накопленный опыт (в том числе и поло­жительный), однако альтернативы уничтоженному зачастую не нахо­дится. 

Новый ЗК РФ был принят Государственной Думой 28 сентября 2001 г. и опубликован 30 октября 2001 г.1 Он состоит из 18 глав и 103 статей. Работа над новым ЗК РФ продолжалась около десяти лет. За это время было подготовлено несколько вариантов, а принят был-, на наш взгляд, не лучший вариант. Доказательством этой точки зре­ния служит очередная редакция ЗК РФ от 7 июля 2003 г.2

6.     Постановления     и    распоряжения    Правительства    РФ также относятся к федеральному уровню.

Источниками земельного права являются также подзаконные нор­мативно-правовые акты исполнительных органов государствен­ной власти, изданные в пределах их компетенции и во исполнение законов и указов Президента РФ.

Специфика этого уровня заключается в том, что:

 

  • подзаконные нормативно-правовые акты издаются в пределах своей компетенции государственными органами, выполняющими испол­нительно-распорядительные функции;
  • данные акты не должны противоречить федеральным законам, нормативным указам Президента РФ, которые в свою очередь не долж­ны противоречить конституционным законам.

 

С учетом образовавшегося вакуума в регулировании земельных отношений особо возросли роль и значение подзаконных норматив­но-правовых актов, так как то, что должно было быть урегулировано законами, в значительной мере регулируется указами Президента РФ и подзаконными нормативно-правовыми актами.

В соответствии с Конституцией РФ исполнительную, власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое из­дает постановления и распоряжения и обеспечивает их выполнение;

Правительство РФ осуществляет полномочия, которые возложены на него КонституциейчРФ, федеральными законами и нормативными указами Президента РФ1.

Все это и обусловило то обстоятельство, что постановления Пра­вительства РФ касаются самых разнообразных сторон правового ре­гулирования земельных отношений и потому занимают самое важное место среди подзаконных нормативных правовых актов. Это постанов­ление Правительства РФ от 05.02.1993 № 100 «О государственной программе мониторинга земель Российской Федерации на 1993—1995 годы»2, постановление Правительства РФ от 05.08.1992 № 555 «Об ут­верждении Положения о порядке консервации деградированных сель­скохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промыш­ленными отходами и радиоактивными веществами»3, распоряжение Правительства РФ от 10.08,1992 № 1453-р «Об отмене администра­цией Московской области решений районных, городских, поселковых и сельских администраций об изъятии земель государственного лес­ного фонда и передаче лесов на территории лесопаркового пояса г. Москвы другим пользователям», постановление Правительства РФ от 28.01.1993 № 77 «Об утверждении Положения о порядке возмеще­ния убытков собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства» (в ред. от 15.05.1999)4; постановление Правительства РФ от 19.11.2002 № 833 «О государственном земельном контроле» и утвержденное им Поло­жение5; постановление Правительства РФ от 28.11.2002 № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного монито­ринга земель»6.

7. Акты министерств и иных государственных органов феде­ральной исполнительной власти. В межотраслевом и отраслевом масштабах источниками земельного права служат нормативные акты государственных комитетов, министерств и служб РФ — нормативные приказы, инструкции и др. По общему правилу, эти акты обязательны только для учреждений и должностных лиц данного ведомства. Одна­ко в тех случаях, когда данное ведомство в силу закона или постанов­ления Правительства РФ получило право на издание обязательного акта, а также если этот ведомственный акт был утвержден постанов­лением Правительства РФ, он получает общеобязательную силу.

В качестве примера можно привести Рекомендации по реорганиза­ции колхозов и совхозов, утвержденные Министерством сельского хозяйства РФ  14 января  1992 г.1

Для упорядочения ведомственного правотворчества Министерство юстиции РФ осуществляет государственную регистрацию всех этих актов на предмет их полного соответствия действующему законода­тельству.

8. Нормативно-правовые акты субъектов РФ. В республиках, входящих в состав Российской Федерации, роль источников земель­ного права выполняют конституции республик, а также нормативные постановления по вопросам использования и охраны отдельных при­родных ресурсов, нормативные указы президентов республик (там, где они выбраны), а также нормативные постановления и распоряжения правительств республик. Поэтому в некоторых из них приняты зе­мельные кодексы (Карелия, Коми и др.), а в некоторых они находятся в стадии разработки.

В субъектах РФ общее управление использованием и охраной зе­мель осуществляют соответствующие органы государственной влас­ти субъектов, полномочия которых определены Федеральным законом от 06.10.1999 № 194-ФЗ «Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 07.05.2002)2. С учетом нового Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Россий­ской Федерации»3 и ЗК РФ определена компетенция поселковой, сель­ской, районной и городской администраций.

В других субъектах РФ (в областях, автономных областях и окру­гах) источниками земельного права, помимо законодательных актов выступают уставы субъектов РФ и издаваемые органами исполнитель­ной власти нормативно-правовые акты, а также решения представитель­ных органов субъектов, постановления и распоряжения глав админи­страций. Так, в Нижегородской области утверждена Программа при­ватизации земель сельскохозяйственных предприятий, которая предусматривает раздел земли и имущества среди владельцев земельной доли. Ряд решений по разным вопросам использования и охраны земель был принят и в других субъектах РФ.

Согласно ст. 72 и 76 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. По предметам ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются нормативно-правовые акты субъектов РФ. Но Конституция РФ не содержит положения, которое бы разрешало нару­шать эту очередность.

В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ вопросы создания единого рынка земли отнесены исключительно к ведению Российской Федерации. Следовательно, саратовский закон «О земле» и аналогич­ные акты других субъектов РФ, в которых разрешена купля-продажа земельных участков, это конституционное положение игнорируют.

Разграничение компетенции федеральных органов государственной власти и аналогичных органов субъектов РФ осуществляется в соответ­ствии с Указом Президента РФ от 12.03.1996 № 370 «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральны­ми органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25.11.1996)1.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов нахо­дятся вопросы разграничения государственной собственности на зем­лю и другие природные ресурсы, а также природноресурсовое законо­дательство, законодательство об охране окружающей среды и др.

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ облада­ют всей полнотой государственной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. от 30.01.2001 )2 было создано семь феде­ральных округов.

В каждом федеральном округе создано Управление Генеральной прокуратуры, в задачу которого входит приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством.

9. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправле­ния. В соответствии со ст.  12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое яв­ляется самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы само­управления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного самоуправления, владе­ния, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских, иных поселениях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населени­ем самостоятельно (ст.   131  Конституции РФ).

Например, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации»1 глава местной администрации в пре­делах своей, компетенции издает постановления и распоряжения, а ру­ководители органов и структурных подразделений местной админист­рации издают приказы, которые, имея общенормативное значение, являются источниками земельного права: о порядке использования земель общего назначения в населенных пунктах; о порядке исполь­зования земель городской, сельской застройки и т.п.

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить конституционным, законодательным, подзакон­ным нормативно-правовым актам, указам Президента РФ и норматив­но-правовым актам субъектов РФ.

Обеспечение соблюдения существующей иерархии нормативно-правовых актов возлагается на суды и прокуратуру. Рассмотрим по­рядок устранения коллизий, возникающих в системе источников зе­мельного права.

Компетенция Конституционного Суда РФ определена Федеральным конституционным законом № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Рос­сийской Федерации» (в ред. от 15.12.2001)2, принятым Федеральным Собранием РФ и подписанным Президентом РФ 21 июля 1994 г. В этом Законе определено, кто обладает правом на обращение в Консти­туционный Суд РФ (ст. 3, 84, 88, 96,  101,  105, 107).

 

Конституционность нормативно-правового акта проверяется Кон­ституционным Судом РФ с позиций:

 

  • содержания правовых норм в данном нормативно-правовом акте. Например, если права граждан и организаций в земельно-правовом акте ущемлены по сравнению с конституционным, то такой земель­но-правовой акт может быть признан не соответствующим Консти­туции РФ;
  • формы нормативно-правового акта. Так, если вместо постанов­ления как формы принятия нормативно-правового акта, установленного законом, был издан приказ, т.е. форма, не предусмотренная законом, то такой акт может быть признан неконституционным;
  • порядка принятия  нормативного  акта и  введения его  в дей­ствие. Например, нельзя считать конституционным такой норматив­но-правовой акт,  который не был опубликован и доведен до испол­нителей;
  • установленной Конституцией РФ компетенции и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти. Например,  если  Государственная Дума Федерального  Собрания  РФ примет земельно-правовой акт без одобрения Совета Федерации, то в данном случае будет явное нарушение разграничения  компетенции между этими  органами;
  • разграничения предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, федеральным или иными договорами о разграничении предметов ве­дения и полномочий. Например, признается неконституционным нор­мативно-правовой акт, который принимается органами государственной власти субъектов РФ, в то время как его принятие отнесено только к федеральным органам государственной власти.

 

Конституционный Суд РФ по итогам рассмотрения дела о провер­ке конституционности нормативно-правового акта принимает постанов­ление о признании этого акта соответствующим или не соответству­ющим Конституции РФ полностью или частично в зависимости от об­стоятельств дела (ст. 86, 98 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

С момента вступления в силу постановления о признании норма­тивного акта или отдельной его части неконституционными, норматив­ный акт или его часть не могут быть официально опубликованы, об­народованы или введены в действие, а будучи введенными в действие, считаются недействительными.

В Прокуратуру РФ вправе обратиться любой гражданин или организация с заявлением о принесении протеста прокурора на нормативный акт, принятый с нарушением закона: в случае несоблю­дения компетенции органа, принимавшего данный акт; нарушения процедуры принятия акта; противоречия подзаконного акта законо­дательству и т.п.

Прокуратура не вправе приносить протесты на неконституцион­ность нормативных актов по тем делам, которые относятся к компе­тенции Конституционного Суда РФ.

Устранение противоречий и коллизий в нормативно-правовых ак­тах осуществляет и арбитражный суд в процессе рассмотрения конк­ретных дел. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федера­ции», последний, установив в процессе разрешения дела несоответствие нормативного акта другим законам РФ, принимает решение на осно­вании законодательных актов.

10. В результате правоприменительной практики издаются руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ и ре­шения Высшего Арбитражного Суда РФ. Данные виды норматив­ных актов специфичны тем, что они имеют обязательную силу для судов указанных систем при разрешении ими конкретных дел. В пра­вовом же регулировании они не могут быть использованы в качестве непосредственных регуляторов  общественных отношений.

Однако любой субъект правоотношений, чей спор или чье дело рассматривается в судах судебной или арбитражной системы, неизбеж­но попадает под действие указанных актов. Так, утвержденная госу­дарственным арбитражем методика исчисления убытков, полученных в результате нарушения договорных обязательств, применяется арбит­ражными судами и при рассмотрении дел о причинении вреда земель­ным угодьям вследствие незаконного решения органов управления.

Руководящие постановления пленумов Верховного Суда РФ и ре­шения Высшего Арбитражного Суда РФ:

 

  • устраняют пробел правовых норм в сфере земельного законо­дательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию зако­на или аналогию права; затем, на основании обобщения данных дел, выносятся обобщающие,  «выстраданные»  судебной практикой новые нормативные правила;
  • в дальнейшем становятся базой для совершенствования действу­ющего земельного законодательства,   поскольку судебные системы  в лице своих верховных органов обладают по Конституции РФ правом законодательной инициативы, опыт (прецедент) судебной и арбитраж­ной практики становится основой вновь принятых нормативно-право­вых актов.

 

11. Вспомогательные нормативно-правовые акты. Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменитель­ной деятельности играют стандарты. Так, ГОСТ 17.5,1.01—78 «Охра­на природы. Рекультивация земель» регламентирует основные поло­жения, определенные ЗК РФ для землепользователей в качестве обязанности по восстановлению нарушенных земель.

Эти стандарты обеспечивают «расшифровку» содержания закона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практи­ке. Так, раскрытие п. 17 ГОСТ 26640—85 «Земли. Термины и опреде­ления» понятия рационального использования земель позволяет пра­вильно применять положение ЗК РФ об обязанностях рационального использования земель собственниками, землевладельцами, арендатора­ми и землепользователями.

Таким образом, система источников земельного права РФ различа­ет несколько уровней: международно-правовые договоры; Конституция РФ и федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента РФ; акты Правительства РФ; акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти; нормативно-правовые акты субъектов РФ; нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Данная система наделена механизмом устранения противоречий, возникающих в ней, через Конституционный Суд РФ, органы прокура­туры РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, кото­рые своими решениями признают незаконными и недействительными нормативно-правовые акты, принятые с нарушением правил иерархи­ческой системы.

Система нормативно-правовых актов, являющихся источниками права, представляет по существу систему законодательства и посто­янно совершенствуется в связи с реализацией земельной и других реформ. О том, какими путями осуществляется это совершенствова­ние,  будет рассказано в следующем разделе настоящей главы.