Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування в Україні - § 6. Поняття і система методів діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування
§ 6. Поняття і система методів діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування
У процесі реалізації функцій і компетенції владні органи застосовують певні прийоми, способи досягнення поставлених цілей, за допомогою яких здійснюється впорядкування, забезпечення ефективності владної діяльності, організація управлінського процесу, відбувається вплив на поведінку і суспільну діяльність суб’єктів. Для їх означення використовуються поняття «управлінські методи», «методи діяльності органів публічної влади», «методи функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування».
В юридичній літературі існують різні погляди щодо видів і властивостей методів діяльності владних інституцій. Зокрема, за функціональним змістом розрізняють адміністративні (розпорядчі, регла- ментаційні, нормативні), економічні (планування, державне регулювання, ціноутворення, економічне стимулювання та ін.), правові (правове регулювання, переконання і примус, субординація і координація), соціально-психологічні (соціальні, морально-етичні, психологічні) методи. За характером управлінського впливу їх поділяють на методи правового регулювання й публічного адміністрування[21]. За формами діяльності одні вчені вирізняють методи правотворчої, оперативно-виконавчої, правоохоронної діяльності, методи роботи з інформацією, методи підготовки і проведення організаційних заходів, добору й розвитку управлінських кадрів, методи виконання[22]. Інші державознавці вважають, що методи діяльності державних органів, територіальних громад, органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб можна підрозділити на правові, організаційні та організаційно-правові[23].
На нашу думку, методи діяльності органів публічної влади можна класифікувати на правові, організаційні, соціально-психологічні.
Враховуючи складність і багатовимірність проблеми, розмаїття думок щодо класифікації методів діяльності органів публічної влади, доцільно підійти до цього питання, керуючись їх призначенням. Адже методи — це способи і прийоми, що дозволяють упорядкувати й ефективно організувати реалізацію функцій і повноважень органів публічної влади. Процес реалізації функцій і повноважень органів публічної влади має певні стадії. Незалежно від того, яка конкретно функція реалізується, її здійснення починається з планування, збору й обробки інформації, продовжується виробленням рішення, його виконанням і закінчується контролем за виконанням рішення. Для кожного із цих етапів характерні свої засоби досягнення поставлених цілей. При цьому у процесі реалізації можуть бути задіяні органи публічної влади, їх структурні підрозділи та посадові особи, які повинні координувати свою роботу на всіх етапах владної діяльності. Відповідно використовуються способи і прийоми підвищення ефективності їх праці, професіоналізму, службової та соціальної активності. Виходячи з вище- викладеного, можна виділити організаційні методи, що мають універсальний характер, — планування, інформаційного забезпечення, вироблення рішень, організації виконання, контролю за виконанням, координації діяльності, роботи з кадрами.
Метод планування полягає у сукупності способів і прийомів визначення основних завдань, напрямів діяльності у майбутньому, заходів досягнення намічених показників. Планування є одним з основних способів організаційного забезпечення органами публічної влади реалізації функцій і компетенції. Відповідно до того, на який період розраховане планування, воно поділяється на оперативне (місячне, тижневе), поточне (квартальне) й перспективне (річне). Різновидом методу планування є прогнозування, яке пов’язане із передбаченням розвитку суспільних процесів на більш віддалений проміжок часу.
Планування роботи здійснюється на основі програм, правових актів, пропозицій. Плани роботи, як правило, передбачають перелік актуальних питань, пов’ язаних із реалізацією функцій і повноважень владних органів, перелік основних заходів, проведення яких здійснюється органом або за його участю, та їх строки, відповідальні за їх підготовку і проведення особи. На підставі загального плану роботи органу публічної влади здійснюється планування діяльності структурних підрозділів, апарату, складаються графіки роботи посадових осіб. Плани роботи органів публічної влади мають комплексний характер, оскільки передбачають комплекс заходів правого, організаційного, матеріально-технічного характеру щодо реалізації функцій і повноважень.
В умовах переходу до інформаційного суспільства дедалі більшого значення набуває метод інформаційного забезпечення, що являє собою сукупність прийомів і способів одержання, збирання, створення, використання, розповсюдження і зберігання інформації органами публічної влади, їх структурними підрозділами, посадовими особами, службовцями задля задоволення інформаційних потреб у процесі реалізації своїх функцій і повноважень.
Для кожного з видів інформаційної діяльності характерна сукупність специфічних прийомів і способів здійснення. Зокрема, отримання необхідної інформації відбувається такими способами:
1) емпіричним — шляхом проведення індивідуальних бесід з посадовими особами і пересічними громадянами, отримання звітів та інформації від посадових та службових осіб, шляхом обробки й аналізу звернень громадян, опрацювання повідомлень друкованих, аудіовізуальних та електронних засобів масової інформації тощо;
2) теоретичним — у результаті наукових пошуків, узагальнень, з’ясування нових фактів і закономірностей через абстрактне мислення. Розповсюдження інформації, наприклад, доведення прийнятих правових актів до відома відповідних посадових осіб здійснюється через фельд’єгерську службу, через поштовий, телефонний чи факсимільний зв’язок, шляхом їх оприлюднення в офіційних засобах масової інформації.
Доведення інформації про діяльність органів публічної влади до громадськості відбувається через ЗМІ, шляхом проведення брифінгів, прес-конференцій, «гарячих ліній», розповсюдження прес-релізів, надання інтерв’ю, відповідей на запити громадян, надання довідок, необхідних документів і витягів з них тощо. Інтенсивний обмін інформацією відбувається під час зборів громадян, громадських слухань, обговорень питань щодо діяльності органів публічної влади та їх посадових осіб.
З метою забезпечення органів публічної влади повною й вірогідною інформацією, спілкування з громадськістю в кожному з них утворюються спеціалізовані підрозділи — прес-служби, управління громадських зв’язків, інформаційно-аналітичні центри, дослідницькі служби тощо.
Метод координації — способи і прийоми взаємодії, узгодження, коригування дій органів публічної влади, їх підрозділів, посадових осіб у процесі реалізації функцій і повноважень. Вони залежать від характеру відносин і зв’язків між суб’єктами, що задіяні в управлінському процесі. Якщо суб’єкти перебувають у стані підпорядкованості, залежності, відносини між ними набувають субординаційного характеру. Відповідно й способи взаємодії іменуються методом координації- субординації. Якщо відбувається узгодження дій між владними інституціями, що не є підпорядкованими, виникає метод координації- взаємодії.
Різноманітні засоби координації можуть бути класифіковані на
а) інституційні — створення спільних органів (координаційних, консультативних, дорадчих);
б) правові — прийняття спільних або погоджених актів, участь у розробці правових актів кількох владних суб’єктів;
в) організаційні — проведення спільних заходів (спільних і розширених засідань, колегій, семінарів, конференцій, «круглих столів», звітів, перевірок тощо);
г) інформаційні — спільне обговорення проблеми, обмін інформацією (листування, переговори, надсилання проектів рішень і копій прийнятих актів тощо);
г) матеріально-фінансові — спільне фінансування заходів, створення спільних підприємств та організацій тощо.
Метод роботи з кадрами — сукупність способів і прийомів щодо оптимального добору, розстановки, професійної орієнтації, навчання, створення сприятливого соціально-психологічного клімату, стимулювання, контролю персоналу з метою забезпечення органів публічної влади висококваліфікованими, професійними, компетентними, ініціативними, відповідальними кадрами. Комплексне застосування таких прийомів дає можливість створити умови для ефективного функціонування організації, виявлення ініціативи і творчості службовців, їх професійного розвитку, соціально-психологічної єдності колективу, підвищення якості праці.
Серед засобів і прийомів роботи з кадрами можна назвати розробку стратегії і методик добору кадрів, проведення співбесід, тестування, конкурсний відбір на посади, аналіз і прогнозування розвитку кадрового потенціалу, стажування, переатестацію, перепідготовку та підвищення кваліфікації, заходи щодо правового, морального, естетичного і фізичного виховання, підвищення трудової та громадської активності співробітників, гуманізацію праці, способи формування позитивної морально-психологічної обстановки у колективі, удосконалення його соціальної структури, моральне й матеріальне стимулювання, застосування різних форм контролю за діяльністю службовців, накладення стягнень.
Метод вироблення рішень — засоби і прийоми визначення можливих шляхів розв’язання проблеми, підготовки необхідної інформації, розробки варіантів рішення, аналізу наслідків його реалізації, вибору й ухвалення рішення. Такі прийоми застосовуються з метою оперативного, ефективного вирішення проблеми та вироблення обґрунтованих, якісних, законних, економічних рішень.
Органи публічної влади у процесі своєї поточної діяльності приймають величезну кількість рішень правового, соціального, політичного, економічного, організаційного, наукового характеру. Вони спрямовані на розв’язання певних проблемних питань, врегулювання суспільних відносин, вирішення управлінських ситуацій. Для прийняття оптимальних рішень необхідно знати основні положення теорії прийняття рішень, практики їх застосування, закономірностей етапів вироблення рішень, вимог, що пред’являються до них.
Початковим етапом вироблення рішення є визначення й аналіз проблеми, що потребує врегулювання. Головне завдання цієї стадії — оцінити потребу в прийнятті нового рішення. При цьому використовуються такі засоби, як узагальнення й структурування проблеми, експертні оцінки, індивідуальний і груповий аналіз ситуації, експерименти, моделювання[24]. Наступна стадія включає збір і обробку інформації щодо проблемної ситуації, яка може здійснюватися за допомогою збору фактичних, документальних, наукових даних, опитування, отримання інформації за допомогою сучасних інформаційних технологій. Обробка може здійснюватися вручну чи шляхом застосування автоматизованих технологій. На основі отриманої інформації відбувається розробка кількох варіантів рішення за допомогою прийомів аналізу, порівняння, моделювання, колективного обговорення, дискусій. На даному етапі слід проаналізувати наслідки реалізації рішення, використовуючи статистичні, економічні, математичні засоби.
Процес прийняття рішення може здійснюватися шляхом індивідуального чи колективного ухвалення, на основі консенсусу чи голосування, з використанням позиції консультативно-дорадчих структур чи ні. Аналіз застосованого прийому дозволяє зробити висновок про авторитарний, консультативний чи груповий стиль ухвалення рішення.
Рішення, що ухвалюються органами публічної влади, можуть отримувати правову форму. Так, Верховна Рада України приймає закони і постанови; Президент України — укази й розпорядження; Кабінет Міністрів України — постанови і розпорядження; Верховна Рада АРК — постанови і рішення; Рада міністрів АРК — постанови, рішення, розпорядження; центральні органи державної виконавчої влади — накази керівника, інструкції, положення, правила, постанови, рішення; місцеві державні адміністрації — розпорядження голови державної адміністрації, накази начальників управлінь і завідуючих відділами; місцеві ради — рішення; голови рад — розпорядження; виконкоми місцевих рад — рішення.
Вимоги, яким повинні відповідати рішення владних органів, зводяться до обґрунтованості, законності, конкретності, економічності, дотримання правил оформлення.
Метод організації виконання рішень — сукупність способів і прийомів доведення прийнятих рішень до виконавців і забезпечення їх практичної реалізації. Рішення може бути офіційно оприлюднене чи передане безпосереднім виконавцям у вигляді повного текстуального оформлення, витягів, резолюцій. Головною вимогою є раціональне, чітке викладення матеріалу; оперативність передачі; правильне визначення кола виконавців та зацікавлених суб’єктів, яким направляється рішення, способів і форм передачі. Слід вирішити й питання матеріально-технічного забезпечення його виконання.
Після отримання рішення слід забезпечити ознайомлення з його змістом всіх суб’єктів, причетних до його реалізації, розробити план виконання, визначивши конкретні заходи з реалізації, відповідальних осіб та строки виконання.
Метод контролю полягає у сукупності способів і прийомів перевірки виконання рішень, завдань, доручень, виявлення допущених відхилень та визначення шляхів усунення наявних недоліків. На відміну від однойменної функції метод контролю характеризує не змістовно-цільове призначення діяльності органу публічної влади, а лише спосіб забезпечення належного виконання прийнятих рішень. У теорії державного управління про цей метод говорять як про одну з функцій[25] чи елементів[26] управління. Контрольні заходи можуть бути досить різноманітними — ревізії, перевірки, обстеження, заслуховування звітів. Предметом контролю може бути діяльність органів чи структурних підрозділів у цілому (загальний контроль) або діяльність в окремих сферах, на окремих ділянках роботи (вибірковий контроль). Лінійний контроль здійснюється керівником щодо підпорядкованих йому підрозділів та посадових осіб і стосується загальних питань їхньої діяльності, а функціональний — відповідними службами й підрозділами і має на меті перевірку певної групи показників (контроль за дисципліною праці, контроль за додержанням строків виконання доручень, контроль за цільовим використанням бюджетних коштів тощо). Контроль може бути внутрішнім (відомчим) і зовнішнім (позавідомчим), плановим і позаплановим, документальним і фактичним.
Правові методи пов’язані з використанням певних організаційно- впорядковуючих властивостей права як одного з найважливіших соціальних регуляторів. Серед них можна виділити методи загального й індивідуального регулювання, встановлення нормативів (метод стандартизації), дозвільно - реєстраційний метод (ліцензування, патентування, встановлення квот, видача дозволів, реєстрація), а також методи уповноважування, зобов’язування та заборони.
Соціально-психологічні методи базуються на використанні наукових положень соціології та психології й являють собою певні важелі впливу на соціально-психологічний клімат у колективі, на працездатність співробітників відповідних органів публічної влади. До них належать методи соціологічних досліджень (соціометрія), соціального прогнозування та соціального планування.
Універсальними методами діяльності органів публічної влади є переконання і примус. Переконання полягає у здійсненні заходів щодо формування у підвладного суб’єкта власної впевненості у необхідності неухильного й сумлінного виконання управлінських рішень, а примус — у здійсненні цих рішень незалежно від волі підвладних. Залежно від характеру соціальних регуляторів, що використовуються при цьому, переконання і примус можуть мати як правовий, так і позапра- вовий характер. Позаправове переконання може мати вигляд агітації, пропаганди, організаційних заходів, морального стимулювання, а по- заправовий примус втілюється у заходах моральної чи корпоративної відповідальності. Правове переконання оформлюється у вигляді нормативних чи виконавчо-розпорядчих юридичних приписів, а правовий примус втілюється у заходах попередження, припинення або юридичної відповідальності.