Печать
PDF

Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування в Україні - § 6. Поняття і система методів діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування

Posted in Право - Держ. буд. і місц. самоврядування (Серьогіна)

 

 

§ 6. Поняття і система методів діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування


У процесі реалізації функцій і компетенції владні органи застосо­вують певні прийоми, способи досягнення поставлених цілей, за до­помогою яких здійснюється впорядкування, забезпечення ефективно­сті владної діяльності, організація управлінського процесу, відбуваєть­ся вплив на поведінку і суспільну діяльність суб’єктів. Для їх означення використовуються поняття «управлінські методи», «методи  діяльності органів публічної влади», «методи функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування».

В юридичній літературі існують різні погляди щодо видів і вла­стивостей методів діяльності владних інституцій. Зокрема, за функціо­нальним змістом розрізняють адміністративні (розпорядчі, регла- ментаційні, нормативні), економічні (планування, державне регулю­вання, ціноутворення, економічне стимулювання та ін.), правові (правове регулювання, переконання і примус, субординація і коорди­нація), соціально-психологічні (соціальні, морально-етичні, психо­логічні) методи. За характером управлінського впливу їх поділяють на методи правового регулювання й публічного адміністрування[21]. За формами діяльності одні вчені вирізняють методи правотворчої, оперативно-виконавчої, правоохоронної діяльності, методи роботи з інформацією, методи підготовки і проведення організаційних заходів, добору й розвитку управлінських кадрів, методи виконання[22]. Інші державознавці вважають, що методи діяльності державних органів, територіальних громад, органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб можна підрозділити на правові, організаційні та організаційно-правові[23].

На нашу думку, методи діяльності органів публічної влади можна класифікувати на правові, організаційні, соціально-психологічні.

Враховуючи складність і багатовимірність проблеми, розмаїття думок щодо класифікації методів діяльності органів публічної влади, доцільно підійти до цього питання, керуючись їх призначенням. Адже методи — це способи і прийоми, що дозволяють упорядкувати й ефек­тивно організувати реалізацію функцій і повноважень органів публіч­ної влади. Процес реалізації функцій і повноважень органів публічної влади має певні стадії. Незалежно від того, яка конкретно функція реалізується, її здійснення починається з планування, збору й обробки інформації, продовжується виробленням рішення, його виконанням і закінчується контролем за виконанням рішення. Для кожного із цих етапів характерні свої засоби досягнення поставлених цілей. При цьо­му у процесі реалізації можуть бути задіяні органи публічної влади, їх структурні підрозділи та посадові особи, які повинні координувати свою роботу на всіх етапах владної діяльності. Відповідно використо­вуються способи і прийоми підвищення ефективності їх праці, про­фесіоналізму, службової та соціальної активності. Виходячи з вище- викладеного, можна виділити організаційні методи, що мають універ­сальний характер, — планування, інформаційного забезпечення, вироблення рішень, організації виконання, контролю за виконанням, координації діяльності, роботи з кадрами.

Метод планування полягає у сукупності способів і прийомів ви­значення основних завдань, напрямів діяльності у майбутньому, за­ходів досягнення намічених показників. Планування є одним з основ­них способів організаційного забезпечення органами публічної влади реалізації функцій і компетенції. Відповідно до того, на який період розраховане планування, воно поділяється на оперативне (місячне, тижневе), поточне (квартальне) й перспективне (річне). Різновидом методу планування є прогнозування, яке пов’язане із передбаченням розвитку суспільних процесів на більш віддалений проміжок часу.

Планування роботи здійснюється на основі програм, правових актів, пропозицій. Плани роботи, як правило, передбачають перелік актуальних питань, пов’ язаних із реалізацією функцій і повноважень владних органів, перелік основних заходів, проведення яких здійсню­ється органом або за його участю, та їх строки, відповідальні за їх під­готовку і проведення особи. На підставі загального плану роботи ор­гану публічної влади здійснюється планування діяльності структурних підрозділів, апарату, складаються графіки роботи посадових осіб. Плани роботи органів публічної влади мають комплексний характер, оскільки передбачають комплекс заходів правого, організаційного, матеріально-технічного характеру щодо реалізації функцій і повно­важень.

В умовах переходу до інформаційного суспільства дедалі більшого значення набуває метод інформаційного забезпечення, що являє собою сукупність прийомів і способів одержання, збирання, створення, ви­користання, розповсюдження і зберігання інформації органами публіч­ної влади, їх структурними підрозділами, посадовими особами, служ­бовцями задля задоволення інформаційних потреб у процесі реалізації своїх функцій і повноважень.

Для кожного з видів інформаційної діяльності характерна сукуп­ність специфічних прийомів і способів здійснення. Зокрема, отри­мання необхідної інформації відбувається такими способами:

1)  емпіричним — шляхом проведення індивідуальних бесід з посадо­вими особами і пересічними громадянами, отримання звітів та ін­формації від посадових та службових осіб, шляхом обробки й аналі­зу звернень громадян, опрацювання повідомлень друкованих, аудіо­візуальних та електронних засобів масової інформації тощо;

2)    теоретичним — у результаті наукових пошуків, узагальнень, з’ясування нових фактів і закономірностей через абстрактне мислен­ня. Розповсюдження інформації, наприклад, доведення прийнятих правових актів до відома відповідних посадових осіб здійснюється через фельд’єгерську службу, через поштовий, телефонний чи фак­симільний зв’язок, шляхом їх оприлюднення в офіційних засобах масової інформації.

Доведення інформації про діяльність органів публічної влади до громадськості відбувається через ЗМІ, шляхом проведення брифінгів, прес-конференцій, «гарячих ліній», розпо­всюдження прес-релізів, надання інтерв’ю, відповідей на запити громадян, надання довідок, необхідних документів і витягів з них тощо. Інтенсивний обмін інформацією відбувається під час зборів громадян, громадських слухань, обговорень питань щодо діяльності органів публічної влади та їх посадових осіб.

З метою забезпечення органів публічної влади повною й вірогід­ною інформацією, спілкування з громадськістю в кожному з них утворюються спеціалізовані підрозділи — прес-служби, управління громадських зв’язків, інформаційно-аналітичні центри, дослідниць­кі служби тощо.

Метод координації — способи і прийоми взаємодії, узгодження, коригування дій органів публічної влади, їх підрозділів, посадових осіб у процесі реалізації функцій і повноважень. Вони залежать від харак­теру відносин і зв’язків між суб’єктами, що задіяні в управлінському процесі. Якщо суб’єкти перебувають у стані підпорядкованості, за­лежності, відносини між ними набувають субординаційного характеру. Відповідно й способи взаємодії іменуються методом координації- субординації. Якщо відбувається узгодження дій між владними інсти­туціями, що не є підпорядкованими, виникає метод координації- взаємодії.

Різноманітні засоби координації можуть бути класифіковані на

а) інституційні — створення спільних органів (координаційних, консуль­тативних, дорадчих);

б) правові — прийняття спільних або погоджених актів, участь у розробці правових актів кількох владних суб’єктів;

в) організаційні — проведення спільних заходів (спільних і розширених засідань, колегій, семінарів, конференцій, «круглих столів», звітів, перевірок тощо);

г) інформаційні — спільне обговорення проблеми, обмін інформацією (листування, переговори, надсилання проектів рі­шень і копій прийнятих актів тощо);

г) матеріально-фінансові — спіль­не фінансування заходів, створення спільних підприємств та організа­цій тощо.

Метод роботи з кадрами — сукупність способів і прийомів щодо оптимального добору, розстановки, професійної орієнтації, навчання, створення сприятливого соціально-психологічного клімату, стимулю­вання, контролю персоналу з метою забезпечення органів публічної влади висококваліфікованими, професійними, компетентними, ініціа­тивними, відповідальними кадрами. Комплексне застосування таких прийомів дає можливість створити умови для ефективного функціо­нування організації, виявлення ініціативи і творчості службовців, їх професійного розвитку, соціально-психологічної єдності колективу, підвищення якості праці.

Серед засобів і прийомів роботи з кадрами можна назвати роз­робку стратегії і методик добору кадрів, проведення співбесід, тес­тування, конкурсний відбір на посади, аналіз і прогнозування розви­тку кадрового потенціалу, стажування, переатестацію, перепідготов­ку та підвищення кваліфікації, заходи щодо правового, морального, естетичного і фізичного виховання, підвищення трудової та громад­ської активності співробітників, гуманізацію праці, способи форму­вання позитивної морально-психологічної обстановки у колективі, удосконалення його соціальної структури, моральне й матеріальне стимулювання, застосування різних форм контролю за діяльністю службовців, накладення стягнень.

Метод вироблення рішень — засоби і прийоми визначення можли­вих шляхів розв’язання проблеми, підготовки необхідної інформації, розробки варіантів рішення, аналізу наслідків його реалізації, вибору й ухвалення рішення. Такі прийоми застосовуються з метою оператив­ного, ефективного вирішення проблеми та вироблення обґрунтованих, якісних, законних, економічних рішень.

Органи публічної влади у процесі своєї поточної діяльності при­ймають величезну кількість рішень правового, соціального, політич­ного, економічного, організаційного, наукового характеру. Вони спря­мовані на розв’язання певних проблемних питань, врегулювання суспільних відносин, вирішення управлінських ситуацій. Для при­йняття оптимальних рішень необхідно знати основні положення теорії прийняття рішень, практики їх застосування, закономірностей етапів вироблення рішень, вимог, що пред’являються до них.

Початковим етапом вироблення рішення є визначення й аналіз проблеми, що потребує врегулювання. Головне завдання цієї стадії — оцінити потребу в прийнятті нового рішення. При цьому використо­вуються такі засоби, як узагальнення й структурування проблеми, експертні оцінки, індивідуальний і груповий аналіз ситуації, експе­рименти, моделювання[24]. Наступна стадія включає збір і обробку ін­формації щодо проблемної ситуації, яка може здійснюватися за до­помогою збору фактичних, документальних, наукових даних, опиту­вання, отримання інформації за допомогою сучасних інформаційних технологій. Обробка може здійснюватися вручну чи шляхом засто­сування автоматизованих технологій. На основі отриманої інформа­ції відбувається розробка кількох варіантів рішення за допомогою прийомів аналізу, порівняння, моделювання, колективного обгово­рення, дискусій. На даному етапі слід проаналізувати наслідки реа­лізації рішення, використовуючи статистичні, економічні, математич­ні засоби.

Процес прийняття рішення може здійснюватися шляхом індиві­дуального чи колективного ухвалення, на основі консенсусу чи голосування, з використанням позиції консультативно-дорадчих структур чи ні. Аналіз застосованого прийому дозволяє зробити висновок про авторитарний, консультативний чи груповий стиль ухвалення рішення.

Рішення, що ухвалюються органами публічної влади, можуть отри­мувати правову форму. Так, Верховна Рада України приймає закони і постанови; Президент України — укази й розпорядження; Кабінет Міністрів України — постанови і розпорядження; Верховна Рада АРК — постанови і рішення; Рада міністрів АРК — постанови, рішен­ня, розпорядження; центральні органи державної виконавчої влади — накази керівника, інструкції, положення, правила, постанови, рішення; місцеві державні адміністрації — розпорядження голови державної адміністрації, накази начальників управлінь і завідуючих відділами; місцеві ради — рішення; голови рад — розпорядження; виконкоми місцевих рад — рішення.

Вимоги, яким повинні відповідати рішення владних органів, зво­дяться до обґрунтованості, законності, конкретності, економічності, дотримання правил оформлення.

Метод організації виконання рішень — сукупність способів і при­йомів доведення прийнятих рішень до виконавців і забезпечення їх практичної реалізації. Рішення може бути офіційно оприлюднене чи передане безпосереднім виконавцям у вигляді повного текстуального оформлення, витягів, резолюцій. Головною вимогою є раціональне, чітке викладення матеріалу; оперативність передачі; правильне визна­чення кола виконавців та зацікавлених суб’єктів, яким направляється рішення, способів і форм передачі. Слід вирішити й питання матеріально-технічного забезпечення його виконання.

Після отримання рішення слід забезпечити ознайомлення з його змістом всіх суб’єктів, причетних до його реалізації, розробити план виконання, визначивши конкретні заходи з реалізації, відповідальних осіб та строки виконання.

Метод контролю полягає у сукупності способів і прийомів пере­вірки виконання рішень, завдань, доручень, виявлення допущених відхилень та визначення шляхів усунення наявних недоліків. На від­міну від однойменної функції метод контролю характеризує не змістовно-цільове призначення діяльності органу публічної влади, а лише спосіб забезпечення належного виконання прийнятих рішень. У теорії державного управління про цей метод говорять як про одну з функцій[25] чи елементів[26] управління. Контрольні заходи можуть бути досить різноманітними — ревізії, перевірки, обстеження, заслухову­вання звітів. Предметом контролю може бути діяльність органів чи структурних підрозділів у цілому (загальний контроль) або діяльність в окремих сферах, на окремих ділянках роботи (вибірковий контроль). Лінійний контроль здійснюється керівником щодо підпорядкованих йому підрозділів та посадових осіб і стосується загальних питань їхньої діяльності, а функціональний — відповідними службами й підрозділами і має на меті перевірку певної групи показників (конт­роль за дисципліною праці, контроль за додержанням строків вико­нання доручень, контроль за цільовим використанням бюджетних коштів тощо). Контроль може бути внутрішнім (відомчим) і зовніш­нім (позавідомчим), плановим і позаплановим, документальним і фактичним.

Правові методи пов’язані з використанням певних організаційно- впорядковуючих властивостей права як одного з найважливіших со­ціальних регуляторів. Серед них можна виділити методи загального й індивідуального регулювання, встановлення нормативів (метод стан­дартизації), дозвільно - реєстраційний метод (ліцензування, патенту­вання, встановлення квот, видача дозволів, реєстрація), а також методи уповноважування, зобов’язування та заборони.

Соціально-психологічні методи базуються на використанні науко­вих положень соціології та психології й являють собою певні важелі впливу на соціально-психологічний клімат у колективі, на працездат­ність співробітників відповідних органів публічної влади. До них на­лежать методи соціологічних досліджень (соціометрія), соціального прогнозування та соціального планування.

Універсальними методами діяльності органів публічної влади є переконання і примус. Переконання полягає у здійсненні заходів щодо формування у підвладного суб’єкта власної впевненості у необхідно­сті неухильного й сумлінного виконання управлінських рішень, а примус — у здійсненні цих рішень незалежно від волі підвладних. За­лежно від характеру соціальних регуляторів, що використовуються при цьому, переконання і примус можуть мати як правовий, так і позапра- вовий характер. Позаправове переконання може мати вигляд агітації, пропаганди, організаційних заходів, морального стимулювання, а по- заправовий примус втілюється у заходах моральної чи корпоративної відповідальності. Правове переконання оформлюється у вигляді нор­мативних чи виконавчо-розпорядчих юридичних приписів, а правовий примус втілюється у заходах попередження, припинення або юридич­ної відповідальності.