Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування в Україні - § 3. Система принципів організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування
§ 3. Система принципів організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування
Аналіз елементів організації та діяльності органів публічної влади був би неповним без детального вивчення принципів. Під принципом (лат. principium — основа, начало) розуміють:
1) основне, вихідне положення будь-якої теорії, вчення тощо; керівну ідею, основне правило діяльності;
2) внутрішні переконання, погляд на речі, які визначають норму поведінки;
3) основу організації, дії будь-якого механізму, у тому числі й суспільного чи соціально-економічного[4].
Принципи організації й діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування — це керівні ідеї, положення, що відображають закономірності формування, функціонування і розвитку органів публічної влади, на яких ґрунтується їх організація та діяльність з метою найбільш оптимального і ефективного виконання їх функцій та завдань. У науковій та навчальній літературі немає єдності щодо цих принципів, через те що виокремлення тих чи інших положень має оціночний характер. Найбільшого поширення набула класифікація принципів на загальні та інституційні (спеціальні), конституційні та законодавчі, матеріальні і процесуальні, організаційні і функціональні.
Загальні принципи — основні підвалини організації й діяльності всіх або більшості органів публічної влади, а інституційні характерні для окремих органів публічної влади. При цьому кожен із загальних принципів по-різному проявляється в організації та діяльності кожного виду органів — органів державної влади, органів влади Автономної
Республіки Крим, органів місцевого самоврядування. Водночас серед спеціальних принципів можна виокремити такі, які є спільними для кількох видів органів.
До загальних принципів організації та діяльності органів публічної влади належать принцип гуманізму, народовладдя, верховенства права, демократизму, унітаризму, державного суверенітету, поділу влади, законності, гласності, поєднання єдиноначальності та колегіальності, оптимальної децентралізації, поєднання виборності і призначуваності, професіоналізму, компетентності, системності і структурованості органів публічної влади, територіальності, підконтрольності, відповідальності за виконання службових обов’язків та ін. Переважна більшість цих принципів містяться в положеннях Конституції України і становлять засади конституційного ладу держави, інші виведені із законодавчих положень шляхом деякого узагальнення.
Перелік загальних принципів організації і діяльності органів публічної влади є достатньо широким, тому зосередимо увагу на деяких з них.
Принцип гуманізму означає зорієнтованість організації і діяльності органів публічної влади на забезпечення прав, свобод та законних інтересів кожної людини. Відповідно до ч. 1 ст. 3 Конституції України людина, її життя, здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. У ч. 2 ст. 3 Основного Закону встановлюється, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави, а отже, й кожного з її органів. З точки зору наукової оцінки організації роботи органів публічної влади принцип гуманізму означає насамперед «людський вимір» діяльності відповідних органів як головний критерій їх ефективності. Це також підтверджується правовою позицією Конституційного Суду України, який у Рішенні № 7-рп/2001 від 30 травня 2001 р. постановив: «Конституція України закріпила принцип відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, який проявляється передусім у конституційному визначенні обов’ язків держави (статті 3, 16, 22). Така відповідальність не зводиться лише до політичної чи моральної відповідальності публічної влади перед суспільством, а має певні ознаки юридичної відповідальності як застосування заходів публічно-правового (в даному випадку — конституційно-правового або міжнародно-правового) характеру до держави та її органів за невиконання чи неналежне виконання своїх обов’язків (речення перше і друге абз. 4 п. 2 мотивувальної частини). Конституція України передбачає відповідальність державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, встановивши за певні дії чи бездіяльність відповідні заходи впливу (санкції) до них (речення перше абз. 5 п. 2 мотивувальної частини)».
Принцип народовладдя знайшов закріплення у ст. 5 Конституції України, яка проголошує народ носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 р. народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (абз. 1 п. 4 мотивувальної частини). Як форму народовладдя виділяють інститути представницької й безпосередньої демократії. Під формами безпосереднього народовладдя розуміють засоби безпосереднього здійснення громадянами владних функцій. Форми представницької демократії знаходять свій вияв у діяльності публічно-владного апарату, органів державної влади й місцевого самоврядування. Нормативно закріпленими засобами безпосереднього народовладдя виступають вибори, всеукраїнські й місцеві референдуми, народні й місцеві ініціативи, громадські обговорення (слухання), збори громадян та ін.
Поряд із цим у ст. 6 Конституції України закріплено принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Суть цього принципу виражена у Рішенні Конституційного Суду України № 6-рп/99 від 24 червня 1999 р. і полягає в тому, що єдина державна влада і організаційно і інституційно поділяється на три відносно самостійні гілки — законодавчу, виконавчу та судову, що передбачає функціональне розмежування повноважень між різними органами державної влади з метою недопущення узурпації всієї повноти державної влади однією з гілок влади. А в Рішенні № 7-рп/2000 від 27 квітня 2000 р. Конституційний Суд України акцентує увагу на тому, що «... хоча органи законодавчої, виконавчої та судової влади є самостійними у своїй діяльності в межах надання їм повноважень, проте стабільність конституційного ладу досягається чіткою системою їх взаємостриму- вань і противаг. Поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову передбачає їх тісну взаємодію, кінцевим результатом якої є досягнення конституційних цілей і завдань (забезпечення прав і свобод людини і громадянина, їх безпека, стабільність конституційного ладу тощо) (абз. 2 п. 4 мотивувальної частини)».
Водночас відповідно до позиції Конституційного Суду України в Рішенні № 19-рп/2001 від 21 грудня 2001 р. зазначено: «...засади здійснення державної влади в Україні за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову (ч. 1 ст. 6 Конституції України) безпосередньо не стосуються поділу повноважень, на якому ґрунтуються організація і діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Особливості повноважень, організації та діяльності органів Автономної Республіки Крим не можна пов’язувати з принципом поділу влади (абз.1 підп. 5.2 п.5 мотивувальної частини)». А також виходячи з Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 р. цей принцип не поширюється на органи місцевого самоврядування, враховуючи, що вони не входять до системи органів державної влади.
Принцип унітаризму закріплений у ст. 2 Конституції України, яка визначає, що Україна є унітарною державою. Із цього принципу випливає наявність єдиної системи органів державної влади, юрисдикція яких поширюється на всю територію країни, єдиної системи законодавства, невизнання за територіальними одиницями навіть часткової політичної самостійності. Незважаючи на існування в Україні такої специфічної адміністративно-територіальної одиниці, як Автономна Республіка Крим, вона залишається унітарною державою, а її органи влади не є органами державної влади. Водночас органи державної виконавчої влади, що діють на території автономії, є невід’ємною складовою частиною вертикалі виконавчої влади в Україні.
Принцип верховенства права, встановлений у ст. 8 Конституції України, спрямований на утвердження права як фактора прогресивного, демократичного, гуманістичного розвитку суспільства і держави. Цей принцип пов’ язаний перш за все із пріоритетністю у суспільстві прав людини, закріпленням їх на законодавчому рівні, правовою рівністю, пануванням у суспільному та державному житті таких законів, які виражають волю більшості або всього населення країни, втілюючи при цьому загальнолюдські цінності та ідеали, взаємною відповідальністю особи і держави. Він також характеризується верховенством Конституції і законів у правовій системі, зв’язаністю правом усіх суб’єктів правовідносин. Виходячи з цього принципу, правові норми є обов’язковими як для правових інституцій, так і для громадян. Означеної думки дотримується Конституційний Суд України, у своєму Висновку № 2-в/99 від 2 червня 1999 р. визначивши, що «однією з найважливіших умов визначеності відносин між громадянином і державою, гарантією закріпленого у статті 21 Конституції України принципу непорушності прав і свобод людини є стабільність Конституції, яка, крім інших чинників, значною мірою визначається правовим змістом Основного Закону». Відповідно до Рішення Конституційного Суду України № 4-рп/2001 від 19 квітня 2001 р. норми Конституції є нормами прямої дії. Це означає, що Конституція — не пропагандистський документ, а нормативно-правовий акт найвищої юридичної сили. Відповідно на території України будь-яка особа може вимагати захисту своїх прав, посилаючись безпосередньо на норми Основного Закону і норми міжнародного права, верховенство яких встановлено ч. 1 ст. 8 Основного Закону.
Принцип законності врегульований у ч. 2 ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Конституційний Суд України в Рішенні № 7-рп/2000 від 27 квітня 2000 р. зазначає: «Згідно з конституційно-правовими засадами поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6) та принципами конституційності, законності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19)». Йдеться про вимогу суворого додержання приписів законів та інших нормативно-правових актів, належного виконання покладених на органи публічної влади юридичних обов’язків. Здійснення принципу вимагає єдиного розуміння правових актів, їх тлумачення і застосування, єдності нормативної основи законності, забезпечення рівності усіх перед законом. Реалізація принципу можлива лише за посередництва забезпечення верховенства закону в системі нормативно-правових актів, з приводу чого Конституційний Суд у своєму Рішенні № 1-рп/2003 від 16 січня 2003 р. постановив: «Після Конституції України, що має найвищу юридичну силу (ч. 2 ст. 8), закони в ієрархії нормативно-правових актів посідають провідне місце (абз.3 підп. 1.3 п.1 мотивувальної частини)».
Принцип гласності вимагає обов’язкового дотримання безперешкодного руху інформаційних потоків у системі публічної влади, широку поінформованість громадян про організацію й діяльність органів публічної влади. Він означає відкритість органів публічної влади; прозорість діяльності владних інституцій, їх структурних підрозділів, посадових осіб; обов’язкове врахування думки громадськості у процесі розробки, прийняття й реалізації владних рішень; обов’язок інформування населення з боку владних органів усіх рівнів про свою діяльність, прийняті рішення, про значні політико-правові, соціально- економічні процеси та явища, що відбуваються у державі, регіоні чи на рівні територіальної громади. Втіленню принципу гласності також повинен сприяти прийнятий 13 січня 2011 р. Закон України «Про доступ до публічної інформації», метою якого є забезпечення прозорості та відкритості суб’єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.
Принцип поєднання виборності й призначуваності передбачає формування органів публічної влади на різних засадах залежно від їх статусу. Представницькі органи публічної влади (Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві ради, органи самоорганізації населення) є виборними органами. Президент України та сільський, селищний, міський голова як головна посадова особа територіальної громади обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права. Призначуваними органами є, зокрема, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи державної виконавчої влади. Обранню віддається перевага, коли необхідно забезпечити високий ступінь довіри населення, високий рівень легітимнос- ті влади. Призначення застосовується, коли пріоритет віддається фаховості, діловим якостям кандидатів на посаду.
Принцип поєднання єдиноначальності й колегіальності в організації й діяльності органів публічної влади полягає у раціональному поєднанні у публічно-владному механізмі одноособового і колективного керівництва. У колегіальних органах (представницькі органи, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України та ін.) рішення приймаються більшістю голосів їх членів після колективного обговорення. Єдиноначальними є органи, в яких вирішальна влада з усіх питань їхньої компетенції належить керівнику, що несе персональну відповідальність за результати роботи цього органу (президентура, центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та ін.).
Принцип оптимальної децентралізації полягає в розумному співвідношенні централізації й децентралізації, які покладені в основу організації й функціонування органів публічної влади. Ці принципи проявляються в тому, на якому рівні приймаються рішення: приймаються вони центральними органами і в силу ієрархічності нижчі органи їх лише виконують, або вони приймаються і територіальними місцевими органами з урахуванням місцевих умов. Залежно від ступеня самостійності територіальних органів може переважати централізація або децентралізація. Саме тому важливим є оптимальне поєднання цих двох принципів. Адже це передбачає встановлення раціональних зв’язків між центральними й місцевими органами влади, залучення громадськості до процесу вироблення й реалізації владних рішень. Оптимальність у цьому контексті означає максимальне наближення центрів прийняття владних рішень до місця проживання громадян з одночасним збереженням ефективних важелів централізованого впливу на суспільні відносини.