§3. Форми і методи роботи місцевих рад

Місцеві ради усіх рівнів, виконуючи функції представницьких органаів місцевого самоврядування, спрямовують визначені законом і набуті практикою різноманітні форми та засоби своєї діяльності на забезпечення належного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Постійне вдосконалення організації діяльності рад обумовлюється тими повноваженнями, які згідно з чинним законодавством має здійснювати кожна рада, та реаліями відповідного етапу розвитку країни, необхідністю розв’язання повсякденних проблем конкретного регіону, населеного пункту.

Роздержавлення рад, усунення вертикалі підпорядкованості між радами різних рівнів спонукає ради, їх органи та депутатів по-новому підходити до вже набутого досвіду організації роботи, вдосконалювати його, застосовувати нові форми і засоби, шукати шляхи до взаємодії з іншими радами, опрацьовуючи спільні підходи і узгоджуючи дії під час вирішення актуальних завдань[2].

Серед правових форм діяльності місцевих рад можна виділити нормотворчу, установчу, правозастосовчу, контрольну та інтерпретаційну.

Нормотворча форма діяльності місцевих рад здійснюється шляхом прийняття ними рішень нормативного характеру, затвердження регламенту ради, статуту територіальної громади, положень про символіку територіальної громади, про постійні комісії ради, про відділи, управління та інші виконавчі органи ради, про Президію ради та інших.

Установча форма діяльності місцевих рад отримує свій прояв у формуванні власної структури та визначення кількісного складу ради, структури виконавчих органів ради, чисельності апарату ради і виконкому; обранні депутатами голови районної і обласної ради; прийнятті рішення про дострокове припинення повноважень депутата, сільського, селищного, міського голови, секретаря ради.

Правозастосовча форма реалізується через прийняття радою рішень індивідуального характеру, висновків і рекомендацій постійними комісіями ради, рішень президій обласної, районної ради дорадчого характеру.

У межах контрольної форми діяльності місцевих рад можна виділити два види проваджень: нормотворче і виконавче. Нормотворче контрольне провадження полягає у здійсненні контролю за законністю нормативних актів виконавчих органів ради, державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій. За підсумками контрольної діяльності місцеві ради можуть скасовувати акти виконавчих органів ради, які суперечать законодавству чи рішенням ради, можуть звертатися до суду щодо визнання незаконними актів державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, що обмежують права громад, повноваження органів місцевого самоврядування. Виконавче контрольне провадження полягає у контролі за реалізацією відповідними органами та посадовими особами своїх повноважень і здійснюється шляхом заслуховування звітів сільського, селищного, міського голови про роботу виконавчих органів ради, звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради і посадових осіб, яких вона призначає, повідомлень депутатів про їх роботу та ін.

Основними організаційними формами діяльності місцевих рад є: сесії; окремі та спільні засідання постійних комісій, підкомісій і робочих груп; засідання президій обласних, районних рад; засідання тимчасових контрольних комісій; персональна робота голови ради, секретаря, заступників голови ради; робота депутатів у виборчих округах; участь голови ради чи депутатів у загальних зборах громадян за місцем проживання; участь депутатів з правом дорадчого голосу в засіданнях інших місцевих рад та їх органів, органів самоорганізації населення; звіти сільського, селищного, міського голови перед територіальною громадою, депутатів перед виборцями.

Ефективною формою роботи, що активізує діяльність громад, підвищує відповідальність посадових осіб, є зустрічі керівників та посадових осіб місцевих рад з населенням. Відповідні групи на таких зустрічах очолюють місцевий голова чи голова ради, його заступники. Підготовка до зустрічей здійснюється заздалегідь, про них попереджується населення, попередньо вивчаються запити жителів. Апарат ради і місцеві держадміністрації узагальнюють зміст заяв і пропозицій громадян, про їх виконання та зплановані заходи надається інформація у місцевих засобах масової інформації. До вирішення звернень і критичних зауважень населення залучаються керівники підприємств, установ та організацій, депутати місцевих рад.

Серед допоміжних організаційних форм діяльності місцевих рад можна також виділити періодичне проведення їх посадовими особами і депутатами прес-конференцій та інтерв’ю, прийом громадян, участь у роботі «Виїзних приймалень» тощо.

Керівники та інші посадові особи органів місцевого самоврядування зобов’язані проводити особистий прийом громадян. Прийом проводиться регулярно у встановлені дні та години, у зручний для громадян час, за місцем їх роботи і проживання. Графіки прийому доводяться до відома громадян. Порядок прийому громадян в органах місцевого самоврядування визначається їх керівниками. Усі звернення громадян на особистому прийомі реєструються. Якщо вирішити порушені в усному зверненні питання безпосередньо на особистому прийомі неможливо, воно розглядається у тому ж порядку, що й письмове звернення. Про результати розгляду громадянину повідомляється письмово або усно, за бажанням громадянина.

Матеріально-технічні форми реалізуються секретарем та апаратом ради.

Арсенал методів діяльності місцевих рад дедалі збагачується. Серед них можна виділити методи планування, вироблення рішень, інформаційне забезпечення, контроль і координацію діяльності.

Метод планування виявляється у складанні поточних і перспективних планів роботи ради, які затверджуються на пленарних засіданнях ради. До них включаються питання щодо строків і порядку реалізації організаційних форм діяльності ради та її органів, а також графіки проведення контрольних заходів.

Пропозиції до планів можуть вносити голова, постійні комісії, депутати, виконавчий комітет. При формуванні планів враховуються також місцеві ініціативи, внесені на розгляд ради, пропозиції загальних зборів і органів самоорганізації. Проекти планів розробляються апаратом ради за участю керівника апарату, секретаря ради і під керівництвом голови.

Як свідчить практика, обласні ради, як правило, планують роботу в розрізі основних питань на рік, районні й міські, селищні, сільські ради – на півріччя. Діяльність виконавчих комітетів, постійних комісій програмується на квартал-півріччя. В кожному з планів роботи передбачається здійснення контрольних функцій безпосередньо як на рівні ради (сесійна діяльність), так і її органів.

Метод вироблення рішень у діяльності місцевих рад має низку особливостей, обумовлених структурою та компетенцією представницьких органів місцевого самоврядування. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні». При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.

Постійні комісії ради готують висновки і рекомендації, які приймаються на засіданні постійної комісії більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії. Висновки приймаються з питань попереднього розгляду кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження радою, а також з питань попереднього розгляду проектів соціально-економічних програм і програм культурного розвитку, місцевого бюджету, звітів про виконання програм і бюджету, проектів рішень ради. Рекомендації приймаються за результатами контрольних заходів і носять обов’язковий для розгляду характер адресованим підприємствам, установам, організаціям, посадовим особам, які повинні повідомити про результати розгляду і вжиті заходи.

Метод інформаційного забезпечення у сучасних умовах набуває дедалі більшого значення. Всі рішення рада та її органи приймають на основі документальної чи фактичної інформації, яка отримується шляхом:

– проведення постійними комісіями перевірок діяльності підзвітних і підконтрольних раді та виконкому органів;

– звітів постійних комісій, тимчасових контрольних комісій, керівників виконавчих органів ради про свою діяльність;

– звітів сільського, селищного, міського голови про виконання бюджету і про діяльність виконавчих органів ради;

– заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді і виконання доручень ради;

– заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на території громади;

– обов’язкових повідомлень місцевих державних адміністрацій про розгляд ними питань, які стосуються інтересів місцевого самоврядування, звітів державних адміністрацій перед обласними і районними радами про виконання делегованих радами повноважень;

– обов’язкового інформування керівниками підприємств, установ, організацій про результати розгляду депутатських звернень і рекомендацій постійних комісій місцевих рад;

– участі голови і депутатів місцевих рад у роботі загальних зборів громадян;

– виїздів депутатів разом з працівниками засобів масової інформації на місця з метою вивчення громадської думки щодо діяльності органів місцевого самоврядування по виконанню делегованих та власних повноважень;

– проведення консультативних референдумів на території громади.

Крім цього, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює, що на вимогу відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування керівники розташованих або зареєстрованих на відповідній території підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності зобов’язані прибути на засідання цих органів для подання інформації з питань, віднесених до відання ради та її органів, відповіді на запити депутатів.

Метод контролю у роботі місцевих рад є необхідною передумовою ефективного вирішення справ місцевого значення. Деякі місцеві ради впровадили систему контролю виконання, відповідно до якої на кожній сесії розглядається стан виконання рішень і зняття їх з контролю. Практикується проведення «днів контролю» тощо.

Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, а також організовувати проведення перевірок на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади. Відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Обласні, районні ради здійснюють контроль шляхом: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації; прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Сільська, селищна, міська рада здійснює контрольні повноваження шляхом: затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; заслуховування на пленарних засіданнях ради звіту про виконання плану роботи ради, звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради, звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує, заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною; прийняття рішення про недовіру чи про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених законодавством; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; здійснення контролю за виконанням органами самоорганізації населення повноважень, наданих їм радами.

Метод координації в діяльності місцевих рад реалізується у двох формах: координація-керівництво і координація-взаємодія.

Координація-керівництво має місце, наприклад, у тих випадках, коли секретар сільської, селищної, міської ради за дорученням відповідного голови (а в районних, обласних, районних у містах радах – голова ради) координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій.

Координація-взаємодія виявляється у діяльності Координаційної ради з питань взаємодії місцевих органів влади і самоврядування при Секретаріаті Верховної Ради України та відповідних координаційних рад при головах обласних і районних рад, які були утворені наприкінці 1998 – на початку 1999 р. Координація-взаємодія здійснюється також через роботу постійних комісій місцевих рад. На підставі спільних засідань декількох постійних комісій, спільних бесід і конкретного вивчення стану справ з керівниками галузевих підрозділів держадміністрації, виконавчих комітетів міських, селищних, сільських рад, фахівцями здійснюється всебічний принциповий аналіз проблем, вносяться кваліфіковані висновки та пропозиції на пленарні засідання ради, попередньо усуваються неузгодженості, досягаються компроміси. В результаті на сесіях вирішуються найбільш принципові питання, скорочується час їх розгляду, приймаються виважені рішення. Як наслідок, рада має можливість розширювати порядок денний, скоротити тривалість проведення сесій до 1–2 днів.

На місцях застосовуються й інші конструктивні форми і методи до взаємодії рад різних рівнів. Зокрема, сільські, селищні, міські ради делегують обласним і районним радам повноваження з багатьох питань, що зачіпають спільні інтереси територіальних громад, між обласною та міськими і районними радами укладаються угоди про взаємодію тощо. Голова і депутат місцевої ради на території ради, до якої його обрано, може брати участь з правом дорадчого голосу у роботі інших рад та їх органів. У своєму виборчому окрузі депутат може брати участь з прав­ом дорадчого голосу в зборах колективів підприємств, установ, організацій, а також у засіданнях органів самоорганізації і зборах громадян за місцем проживання.

Надаючи важливого значення підвищенню кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування України, за рекомендацією керівництва Верховної Ради України місцеві ради здійснюють систему заходів щодо подальшого вдосконалення роботи з кадрами. На чергових сесіях вони визначають і затверджують систему навчання, форми і періодичність занять, їх тематику, забезпечують контроль за станом реалізації цих заходів. Координатором роботи з кадрами виступають обласні ради.

Поряд з традиційними формами і методами навчання активно використовуються можливості спеціальних навчальних закладів (Інститут підвищення кваліфікації кадрів Української Академії державного управління при Президентові України та чотири її філіали у Дніпропетровську, Львові, Одесі, Харкові, регіональні центри і курси підвищення кваліфікації), а також місцеві курси, семінари, конференції, «круглі столи» з актуальних питань та інші активні форми навчання.

Передусім, приділяється увага навчанню вперше обраних сільських, селищних, міських голів, секретарів відповідних рад, інших посадових осіб виконавчого апарату. За 1999 р. практично кожний другий з 114 тис. обраних сільських, селищних та міських голів, кожний третій – секретар відповідних рад навчалися у регіональних центрах на курсах підвищення кваліфікації. А всього пройшли перепідготовку у зазначених центрах 12,6 тис. посадових осіб органів місцевого самоврядування[3].

Провідне місце в системі навчання займає Інститут підвищення кваліфікації кадрів Української Академії державного управління при Президентові України. Тут протягом 1998–1999 навчального року підвищували свою кваліфікацію 550 керівників органів місцевого самоврядування різного рівня. Серед них голови та заступники голів обласних і районних рад, міські голови міст обласного значення, секретарі міських рад обласних центрів та міст з районним поділом тощо. Перед слухачами виступають Голова Верховної Ради України та його заступники, керівники комітетів та апарату Верховної Ради України.

Відділ по зв’язках з місцевими органами влади і самоврядування Секретаріату Верховної Ради України постійно організовує стажування в апараті Верховної Ради України керівників основних підрозділів виконавчого апарату обласних рад: керівники секретаріатів, їх заступники, завідувачі організаційними, загальними та юридичними відділами, керівники інформаційних систем.

До ефективних форм навчання належать також виїзні наради-семінари на базі обласних рад, які відповідно до рішень Координаційної ради з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради України проводяться за участю заступників голів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад на теми «Про організацію діяльності рад», «Про роботу рад по формуванню місцевих бюджетів та контролю за їх виконанням», а керівників секретаріатів (керуючих справами) відповідних рад - «Про організацію діяльності апарату ради» та «Про роботу виконавчого апарату обласних і районних рад по забезпеченню діяльності депутатів місцевих рад».

Учасники таких нарад знайомляться з практикою роботи не лише рад, а й відвідують цілий ряд трудових колективів, проводять засідання «за круглим столом», під час яких обговорюються найбільш актуальні проблеми становлення місцевого самоврядування. Перебіг та підсумки нарад-семінарів висвітлюються засобами масової інформації, пропозиції та критичні зауваження, висловлені їх учасниками, направляються комітетам Верховної Ради України, центральним органам виконавчої влади для прийняття відповідних заходів.

Актуальні питання навчання посадових осіб органів місцевого самоврядування тримають у центрі уваги й координаційні ради при головах обласних, районних рад. На місцях вибудовується розгалужена система проведення постійно діючих семінарів, короткотермінових курсів, інструктивно-методичних нарад, конференцій тощо з питань законодавчого забезпечення діяльності місцевих рад. Набувають поширення виїзні засідання координаційних рад, стажування працівників у апаратах рад вищого рівня, підготовка методичних матеріалів, випуск інформаційно-методичних бюлетенів[4].

В окремих районах традиційним стало проведення Дня сільської ради, створюється система юридичного всеобучу працівників органів місцевого самоврядування.

Особлива увага приділяється навчанню посадових осіб і депутатів, які обрані вперше. З цією метою у відповідних населених пунктах проводяться тижні секретаріатів районної ради та райдержадміністрації, під час яких розглядаються конкретні положення законів та окремих нормативних актів, практичні питання діяльності рад, їх виконавчих комітетів, постійних комісій, депутатів, сільських і селищних голів, інших посадових осіб місцевого самоврядування, взаємодія з органами виконавчої влади. Значне місце в системі навчання відводиться підготовці резерву кадрів, зокрема на посади сільських і селищних голів, секретарів рад. Після зарахування певних осіб до відповідного кадрового резерву, розробляється і реалізується план-календар проведення з ними занять[5].