Организационное строение политических партий

Отмеченная особенность партий как организаций прежде всего политических, ориентированных на борьбу за власть, очевидно предполагает разработку ими соответствующих программных до­кументов. Наличие программы, основополагающего партийного документа, предопределяющего все ее действия и инициативы — важнейшая отличительная черта политической партии.

В программе, как правило, декларируются основные страте­гические цели партии и способы их достижения; излагаются воп­росы тактики партийной борьбы, отношения с возможными союз­никами; указываются важнейшие политические, экономические, социальные, международные ориентиры и приоритеты, а также предполагаемые конкретные шаги в указанных сферах, в случае если партия придет к власти; намечаются ориентировочные сроки реализации поставленных целей. Иначе говоря, программа — это "лицо" партии.

Программа служит основой для классификации политических партий, определения конкретного места каждой из них в полити­ческой палитре. При этом можно различать, в частности, партии демократические и недемократические (а порой и диктаторские); партии правой, левой или центристской ориентации и т. д.

Анализ программы партии требует особого внимания иссле­дователя. Программа выражает социально-политическую сущность партии, показывая, чьи интересы она защищает, какие социаль­но-политические силы за ней стоят. На конкретные положения и тем более формулировки программы оказывают воздействие мно­гие факторы. Программа должна быть привлекательной для мак­симально широкой аудитории — ведь любая партия борется за избирателей. Социально-политическую сущность партии отража­ют базисные, концептуальные положения партийной программы, ее явные или скрытые принципы, те установки, по которым партия менее всего склонна идти на уступки и компромиссы.

Социальная база партии — понятие более широкое. Это по­нятие показывает, какие группы и категории населения поддер­живают данную партию, основные положения ее программы.

Еще более широким понятием является понятие электората. Партийный электорат — это вся совокупность избирателей, от­дающих свои голоса за кандидатов данной партии. Наряду с убеж­денными сторонниками партии, электорат может включать в себя и значительную часть "случайных", "временных" голосов, т. е. го­лосов тех избирателей, которые в ходе голосования среагировали на конкретный предвыборный рекламный трюк, конкретную лич­ность кандидата, иногда даже просто удачную фразу или шутку или сами пошутили таким образом. Недооценивать данную часть электората нельзя — ведь каждый пятый, а то и четвертый изби­ратель, как показывают опросы общественного мнения в зару­бежных странах, окончательное решение о том, кому отдать свой голос, принимает в последний момент, порой даже на самом изби­рательном участке. И эти голоса при известном стечении обстоя­тельств могут оказаться решающими — потому-то за них всегда идет острейшая конкурентная борьба между всеми политическими партиями.

Для реализации программных установок и задач политичес­кие партии, естественно, должны располагать соответствующим механизмом. Базисным звеном такого механизма является сама партийная организация. Наличие последней — еще одна из важ­ных отличительных характеристик политической партии как кон­ституционно-правового института. Строятся партийные организа­ции, как правило, на следующей основе.

В каждой политической партии есть рядовые члены и есть руководящие органы, координирующие и направляющие действия рядовых членов. Высшим руководящим органом партии являет­ся съезд. Регулярность созыва съездов различна: чаще — раз в два года. Бывают и ежегодные съезды (у левых партий), бывают и другие варианты — Республиканская и Демократическая партии США, например, проводят свои съезды только в год президент­ских выборов, т. е. каждые четыре года. На съездах решаются принципиальные политические вопросы или, как в США, утвер­ждаются официальные кандидаты в президенты.

Текущая работа партии направляется центральными руко­водящими органами (исполнительными бюро, политическими ко­митетами и т. д.), избираемыми на съездах, во главе с лидером (председателем, генеральным секретарем) партии. Как правило, узкая группа руководящих работников концентрирует в своих ру­ках огромные полномочия, предопределяя как решение всех партийных дел, так и общие программные установки партии. Но что особенно важно, в их руках находится кадровая политика, т. е. подбор кандидатов в состав правительства и на ведущие госу­дарственные посты в случае победы данной партии на парламент­ских выборах. В этом важнейший залог авторитета и огромного влияния членов руководства в партии — они предопределяют пер­спективу, да и саму возможность политической карьеры для ря­довых членов.

Основу партии составляет ее аппарат. Обычно он состоит из высококвалифицированных профессионалов. Крупные общенаци­ональные политические партии, естественно, имеют как централь­ный аппарат, находящийся в столице, так и периферийные орга­ны, направляющие партийную работу на местах. При этом зачас­тую весь партийный аппарат строится на централизованной основе, подчиняясь жесткой партийной иерархии, что является немало­важным условием эффективности партийной деятельности.

Местные партийные органы обычно строятся по территори­альному принципу, т. е. они как бы "привязаны" к политико-тер­риториальному делению страны. Это существенно облегчает пред­выборную рекламно-пропагандистскую работу политических партий, поскольку именно на этой же основе, как известно, со­здаются и избирательные округа. Значительно реже использует­ся территориально-производственный принцип (создание местных партийных организаций, например, на крупных предприятиях). Данный принцип практикуется иногда коммунистическими парти­ями, опирающимися в данном отношении на опыт партийного стро­ительства в бывших социалистических странах (где это было нор­мой). В странах с рыночной экономикой возможности этого ограни­чены помимо прочего институтом частной собственности.

В большинстве политических партий организационно оформ­лена взаимосвязь между органами партии и ее членами. Нередко допускается как индивидуальное, так и коллективное членство. В состав Лейбористской партии Великобритании, например, входят профсоюзы — Британские тред-юнионы.

Существует определенная процедура вступления в партию (порой даже требуется кандидатский стаж), члены партии имеют специальный документ (партийный билет или карточку), уплачи­вают партийные взносы (ежегодно, реже ежемесячно), должны подчиняться партийной дисциплине. Последняя, однако, не ис­ключает возможности существования в политических партиях фракций, объединяющих членов партии, чья позиция, находясь в рамках общего политического курса, тем не менее отличается известной спецификой. Более того, во многих случаях за стабиль­ными фракциями фиксируются квоты в руководящих партийных органах.

Все названные вопросы обычно фиксируются в уставе партии — специальном документе, регламентирующем организа­ционную структуру и нормы внутрипартийной жизни. Устав — документ сугубо внутрипартийный. Однако иногда законодатель формулирует развернутые требования к партийному уставу, стре­мясь тем самым юридически гарантировать демократизм внутри­партийной жизни.

Интересным примером в данном отношении может являться Закон о политических партиях Германии 1967 г., в котором урегу­лированы многие нормы, обычно затрагиваемые лишь в партий­ных уставах. Безусловно, тут присутствует воздействие истори­ческого контекста: новая правящая элита Германии стремилась перестраховаться от имевших место ошибок и законодательно в корне пресечь возможность появления вновь на германской земле жестких диктаторских политических партий. В целом же целесо­образность столь глубокого и детального регламентирования госу­дарством внутрипартийной жизни политических партий едва ли оправдана — ведь это все-таки общественные организации. Но факт остается фактом. Названный закон отражает важные тен­денции современного развития политических партий в зарубеж­ных странах.

Перечисленные основы партийного строительства, конечно же, варьируются в каждом конкретном случае. В целом можно выделить два общих направления, два варианта партийных орга­низаций.

С одной стороны, существуют политические партии органи­зационно сильные (иногда их называют организационно оформ­ленными). Это партии, располагающие послушным иерархичным разветвленным партийным аппаратом. К таковым чаще всего от­носятся партии левого толка и особенно радикально настроенные партии (как левые, так и правые). Но не только они. Примером сильной модернистской консервативной правой политической партии может служить голлистская партия Объединение в под­держку республики во Франции, которая изначально создавалась как мощная машина по улавливанию и контролю голосов избира­телей, используя в этих целях все современные политические методы и технологии.

С другой стороны, существуют организационно слабые партии. Называть их неоформленными едва ли оправданно. Они также оформлены, у них также есть аппарат, способный, как свиде­тельствует практика, работать весьма эффективно. Но методы его работы иные, специфичные. Акцент делается не на формальном членстве в партии с его традиционными атрибутами (партудосто-верения, взносы, дисциплина и пр.), а на реальном политическом поведении сторонников партии, их готовности "работать" на партию, всемерно ее поддерживая (для этого искусно воспиты­ваются ценности семейных политических традиций и ориентиров). Причем поддерживать не только голосами на выборах, но и фи­нансово. Примерами подобных политических партий могут являть­ся Республиканская и Демократическая партии в США. Однако и здесь в последнее время можно наблюдать определенную тенден­цию возрастания интереса и внимания к организационной работе.

Вместе с тем все крупные политические партии вне зависи­мости от типа их организации стремятся максимально использо­вать любые возможности для активной работы с избирателями в целях расширения своего влияния, что обусловливает непрерыв­ное совершенствование организационных форм работы.

Сегодня стало едва ли не нормой либо создание непосредствен­но при политических партиях собственных аналитических и иссле­довательских центров (иногда их называют "мозговыми трестами"), либо налаживание тесных контактов с соответствующими формаль­но независимыми организациями. Без подобной научной поддержки уже не обойтись. Примерами здесь могут служить, в частности, Бруклинский институт, ориентированный на Демократическую партию, и Фонд населения или Энтерпрайз, сотрудничающие с Рес­публиканской партией в США. Подобные центры генерируют новые идеи и концепции, способные привлечь к себе массы; здесь разраба­тываются вопросы стратегии и тактики политической борьбы; тща­тельно изучаются все изменения в общественном мнении; готовятся предложения для предвыборных платформ и т. д.

Неотъемлемое право всех политических партий — работа со средствами массовой информации. Многие политические партии имеют свои собственные партийные газеты и журналы, причем порой разнообразные, рассчитанные на разные категории населе­ния. Если у партии нет собственных средств массовой информа­ции, ведется активная работа с частными СМИ, либо острая борьба за равный доступ к государственным радио- и телеканалам.

Наконец, все политические партии стремятся наладить близ­кие, привилегированные отношения с массовыми общественны­ми организациями (профсоюзными, молодежными, студенчески­ми, женскими и т. д.), пытаясь распространить на них, а значит, опять же на избирателей, свое влияние. И это дает значительные результаты — достаточно вспомнить о богатом опыте Лейборист­ской партии в Великобритании, социал-демократических партий в Скандинавских странах, Демократической партии в США и т. д.

 

Функции политических партий

Наглядное представление об общей роли и значении полити­ческих партий в обществе и государстве дает анализ их функций, т. е. основных направлений их деятельности, обусловливаемых ре­шаемыми политическими партиями задачами. При этом следует говорить о двух основных группах функций, отражающих две сферы деятельности политических партий: во-первых, о функци­ях, связанных с деятельностью политических партий как медиа­тора, посредника между обществом и государством, и, во-вто­рых, о функциях, обусловленных их важнейшей ролью в жизне­деятельности государственного механизма. Каждое из двух названных направлений обладает своей спецификой и своеобразием.

Первое направление — деятельность политических партий как посредника между обществом и государством — наиболее ре­льефно раскрывает их природу именно как общественных орга­низаций. При этом политические партии выполняют следующие функции:

1. Политические партии открывают возможность для каждого гражданина политически самоопределиться.  Именно на основе общности взглядов й идей, как известно, граждане объединяются в различные политические партии. Тем самым они получают мощ­ный инструмент борьбы за свои идеи. При этом сама борьба теряет межличностный, индивидуальный характер, она как бы социаль­но институциализируется, переходит в другое русло, приобрета­ет общественно значимый характер. Политические партии помо­гают гражданам осознать возможность совмещения личных запро­сов с интересами группы, более того, активно к тому подталкивают. В этом их важнейшая роль. И это само по себе резко снижает возможный разрушительный потенциал борьбы идей (соответству­ющими примерами, к сожалению, богата история человечества). Становится возможной  формулировка  определенных  "правил игры",  более того, даже их правовое закрепление.  Тем самым создаются известные барьеры на пути к социальным катаклиз­мам, решаются вопросы безопасности общества, его выживания.

2. Политические партии помогают отдельным социальным груп­пам и категориям населения осознать и сформулировать свои ин­тересы. Эта задача чрезвычайно сложна. Объединение не может происходить на основе суммирования массы частных интересов. Агрегация социальной группы происходит на базе общих для дан­ной группы интересов. Только такой фундамент может служить основой для выработки общего политического курса, дающего представление о приоритетах данной социальной группы, о том, как она предполагает решать существующие в обществе пробле­мы. Все это в связном обобщенном виде излагается в партийных программах. Разработка последних — важнейшая задача полити­ческих партий. Таким образом, различные социальные группы и категории населения как бы самоопределяются по отношению друг к другу, их общие интересы проецируются в плоскость партий­ных программ, т. е. связных систем идей и концепций. А это в свою очередь создает основу для политического процесса.

3. Политические партии помогают организовать  политичес­кий процесс, выявить в обществе доминирующие взгляды и на­строения о путях его дальнейшего развития. Посредством поли­тических партий гражданское общество самовыражается и само­регулируется.  Причем,  что крайне важно,  обеспечивается это демократическим путем.  В конкурентной межпартийной борьбе, т. е. в борьбе различных политических идей и концепций, выявля­ются те, которые пользуются в данный момент наибольшей попу­лярностью. Они-то и берутся за основу в деятельности формируе­мого победившей партией правительства.  Тем самым создаются предпосылки для управления государством в соответствии с волей большинства — основы основ демократии. Более того,  одновре­менно выясняется и воля меньшинства. В зависимости от степени популярности в обществе "проигравших" идей и концепций, от "удельного веса" этого меньшинства,  некоторые из его концеп­ций могут также найти свое позитивное применение (например,  путем создания коалиционных правительств, прямого учета или заимствования победившей партией идей, достаточно популяр­ных в обществе и не противоречащих ее программным установ­кам, и т. д.). А это — важный залог стабильности как самой влас­ти, так и общества в целом.

4. После того как правительство сформировано и начало функционировать, политические партии обеспечивают механизм обратной связи между обществом и государством. Последнее крайне важно, так как позволяет правительству как бы "держать руку на пульсе общественных настроений". Получая информацию о том, как в обществе воспринимаются те или иные шаги правитель­ства, что пользуется поддержкой масс, а что нет, какие пробле­мы теряют актуальность, а какие, напротив, оказываются в цен­тре внимания, правящая элита получает возможность оператив­но корректировать проводимую политику, меняя соответствующие приоритеты, а при необходимости и предпринимать активные меры по воздействию на общественное мнение.

Данная функция называется коммуникативной. Механизмы ее реализации разнообразны — от активного использования партийных средств массовой информации, проведения массовых партийных мероприятий (митингов, демонстраций, акций протес­та, масштабных рекламно-пропагандистских кампаний и т. д.) до регулярных личных контактов партийных активистов, в том чис­ле и лидеров с избирателями, особенно на местах. Подобного рода партийная деятельность является одним из важных компонентов, позволяющих правительству оставаться у власти весь положен­ный ему срок, а затем и претендовать на повторное назначение.

5.   Реально, однако, полной бесконфликтности общественнополитического процесса обеспечить невозможно.  Следовательно, любым странам (особенно с парламентской формой правления) периодически приходится сталкиваться с правительственными и социальными кризисами. И тут снова необходима помощь полити­ческих партий, обеспечивающих соответствующие институци­онные формы выхода из кризисных ситуаций. Спасительным фак­тором становится сама многопартийность, т. е. многовариантность возможных путей развития; существующая между партиями кон­куренция; с годами отлаженный (порой даже регулируемый нор­мативно) механизм взаимоотношений между правящей партией и оппозицией, уважительное отношение к статусу последней. В Ве­ликобритании, например, это подчеркивается даже терминоло­гически: наряду с правительством "Ее Величества королевы" здесь существует и оппозиция "Ее Величества", не только де-факто, но и де-юре являющаяся составной частью истэблешмента.

С одной стороны, межпартийная конкуренция не дает ни од­ному участнику политического процесса расслабиться, даже если он находится у власти, постоянно подталкивая его к совершен­ствованию и своего курса, и методов его осуществления, подпи­тывая его новыми идеями, провоцируя его на все новые и новые инициативы.

С другой стороны, если в результате резкого обострения социальных и политических конфликтов правящая партия теря­ет свое значение, партийная система тут же предлагает альтер­нативный вариант, выдвигая на первые роли вчерашнюю оппо­зицию. Последняя порой даже имеет свой так называемый "тене­вой кабинет", дублирующий действующее правительство и позволяющий оппозиции тут же включиться в работу, не теряя времени на то, чтобы войти в курс дел. При этом осуществляются корректировки правительственного курса, причем если к власти приходит партия с иной политической платформой, то весьма значительные. Смена Республиканской партии Демократической в США, например, всегда связана с увеличением налогообложе­ния.

Конечно, это не импонирует частному бизнесу, но позволяет администрации за счет роста бюджета развивать новые социальные программы, тем самым гася социальную напряженность в стране в целом. При этом рычаги власти при смене партий в правитель­стве ни на минуту не остаются бесконтрольными. Отлаженная партийная система не допускает вакуума власти — в этом ее важ­нейшее предназначение. Тем самым, несмотря на периодически возникающие кризисные ситуации, нормальная жизнедеятельность общества никогда не прерывается.

6. Наконец, еще одна важная функция политических партий — подготовка управленческих кадров, политической элиты. Полити­ческие партии — уникальный институт, пронизывающий по го­ризонтали все слои общества. Ее предназначение — работать с массами. А это предоставляет прекрасные возможности, с одной стороны, для поиска, отбора, воспитания и продвижения на руководящие должности перспективных лидеров, а с другой — для организаций для них массовой поддержки, без чего успешная по­литическая карьера невозможна.

При этом речь идет не только о собственно партийных лиде­рах. Теснейшим образом взаимодействуя и с массовыми обществен­ными организациями, и с государственными структурами, борясь за расширение своего влияния, политические партии продвигают своих людей по всем направлениям, выполняя роль своеобразно­го отдела кадров и для государственного аппарата, и для обще­ственных организаций. Среди политической элиты практически всех ведущих стран мира сегодня невозможно встретить ни одного по­литика, не прошедшего школы партийного отбора и воспитания.

Вторая группа функций политических партий связана с их местом и ролью в жизнедеятельности конституционных институ­тов власти. В данном случае четко прослеживается значение по­литических партий как органической части государственного ме­ханизма. При этом прежде всего необходимо отметить следую­щие функции политических партий:

1. На деятельности политических партий держится практи­чески весь процесс формирования представительных органов вла­сти,  организации и проведения избирательных кампаний. Партии занимаются подбором и выдвижением кандидатов в депутаты; они
организуют масштабную рекламно-пропагандистскую кампанию, обеспечивая своим кандидатам поддержку избирателей; они фи­нансируют предвыборные расходы, используя для этого как соб­ственные средства, так и частные пожертвования, сбор которых чрезвычайно трудоемок; в ряде стран они участвуют в формиро­вании избирательных комиссий и даже сами печатают избира­тельные бюллетени; представители партий следят за ходом голо­сования, всегда присутствуют при выдаче бюллетеней и подсчете голосов.

2. Партии  обеспечивают эффективную работу парламента, вся внутренняя организация которого структурно "привязана" к деятельности политических партий. При формировании руководя­щих органов палат и парламентских комиссий, как известно, преж­де всего учитывается партийная принадлежность депутатов. Сами комиссии создаются исключительно на партийной основе, причем таким образом, чтобы баланс политических сил в каждой комис­сии строго соответствовал балансу сил в палате в целом. Цент­ральная движущая сила законодательного процесса — парламент­ские группы (партийные фракции). Опираясь на механизм партий­ной дисциплины в ходе  голосования,   политические  партии де-факто предопределяют социально-политическое содержание за­конодательства, а в ряде случаев и сам характер взаимоотноше­ний между законодательной и исполнительной властью, заметно корректируя конституционные схемы.

3. Партии формируют и предопределяют общий политичес­кий   курс правительства. В  современном  мире  все  правительства создаются только на партийной основе (при парламентской форме правления соответствие партийной окраски правитель­ства и парламентского большинства — краеугольный камень жиз­недеятельности исполнительной власти). Конкретные же направ­ления правительственного курса жестко предопределены пред­выборной платформой победившей на выборах партии. Более того, сформированное правительство обычно производит перестанов­ки на ведущих административных постах, так что и сам госу­дарственный аппарат также неизбежно приобретает партийную окраску.

4. Политические партии оказывают решающее воздействие на выборы главы государства. В президентских республиках име­ет место прямая взаимозависимость: президент всегда представ­ляет конкретную партию и именно из ее активистов (как, напри­мер, в США) после победы на выборах формирует свою админис­трацию. При парламентской форме правления к президенту порой предъявляется требование политической нейтральности. В таком случае он после выборов формально приостанавливает свое член­ство в партии.  Но это никак не умаляет значение того факта, что к" власти он пришел только благодаря партийной поддержке и вследствие этого неизбежно будет всегда симпатизировать конк­ретной партии.

5. Не менее важна деятельность политических партий для функционирования   органов   местного   самоуправления. Именно партийные группы муниципальных советов фактически предоп­ределяют выборы мэра, председателей комиссий, других должно­стных лиц муниципалитетов, распределяют места в комиссиях и т. д. Все вопросы, подлежащие рассмотрению муниципальными советами,   предварительно  обсуждаются  в  партийных группах, которые и решают судьбу этих вопросов. Наконец, партии пре­допределяют конкретное содержание и социальную направлен­ность деятельности органов местного самоуправления.