Глава 6. Политические партии и партийные системы PDF Печать
Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право зарубежных стран

 

§ 1. Понятие политических партий, их сущность, организация и функции

Понятие  и   особенности   политических  партий как конституционно-правового и политического института

Анализ конституционно-правовой структуры власти зарубеж­ных стран невозможен без всестороннего знания роли, места и значения политических партий. Политические партии являются особым институтом. Пронизывая все звенья конституционно-пра­вовой структуры власти, они оказывают решающее воздействие как на их формирование, так и на их функционирование. Более того, в ряде случаев они способны существенно менять офици­альный характер взаимоотношений между отдельными ветвями власти, переворачивая последние едва ли ни с ног на голову, по­зволяя формально подконтрольному органу (например, правитель­ству при парламентской форме правления) контролировать и на­правлять деятельность контролирующего органа (парламента), мо­дифицируя существующую форму правления.

В известной мере политические партии можно сравнить с нервной системой власти, передающей встречные импульсы меж­ду отдельными ее компонентами, постоянно корректирующей их взаимосвязи, подчиняющей их действия единой политической воле, удерживающей их в рамках единого политического курса и таким образом обеспечивающей более или менее слаженное, гармонич­ное функционирование всех структурных звеньев власти в целом.

Без политических партий невозможна ни выработка и форми­рование национальной политики, ни мобилизация ресурсов на ее осуществление, ни процессы принятия решений по ее реализа­ции, ни обеспечение такой реализации. Более того, без полити­ческих партий невозможно обеспечение демократии как таковой, ибо свобода деятельности политических партий — залог демокра­тии. Активная деятельность политических партий, их открытая конкуренция в борьбе за голоса избирателей, за политические и социальные приоритеты, плюрализм представляемых ими поли­тических курсов и программ, их встречная взаимокритика, ува­жительное отношение к оппозиции и т. д. и есть основа основ того, что принято называть демократией или народовластием.

По самой своей сути политическая партия имеет двойствен­ный характер. С одной стороны, это общественная организация. Иначе говоря, членство в партии — дело добровольное. Каждая конкретная партия отражает лишь часть существующих в обще­стве интересов, взглядов и настроений (отсюда, собственно, про­исходит сам термин "партия" — от латинского слова "pars", т. е. "часть"), объединяя на этой основе большие группы людей, от­стаивающих данные интересы и настроения в борьбе с другими интересами, представленными другими политическими партиями.

Каждый человек волен самостоятельно решать, к какой партии он хочет присоединиться и как долго в ней оставаться. При этом он добровольно берет на себя обязательства соблюдать нормы и правила внутрипартийной жизни. Нарушение их (в отличие, на­пример, от нарушения законодательной нормы) никаких админис­тративно- или уголовно-правовых последствий не имеет. К прину­дительным мерам воздействия политическая партия, как любая другая общественная организация, прибегать не может. Макси­мальной санкцией может быть лишь исключение из рядов партии.

С другой стороны, партия — это общественная организация особого рода: она имеет декларированный политический харак­тер. Политические партии создаются и функционируют во имя одной важнейшей цели — завоевания прямого, открытого конт­роля над рычагами власти с тем, чтобы использовать государ­ственный механизм для реализации своих программных устано­вок. В этом конституционно-правовая сущность политических партий. Этим они решительно отличаются от всех других обще­ственных организаций, в том числе и тех, которые также уча­ствуют в политическом процессе, как, например, предпринима­тельские союзы, лоббистские группы, группы давления, в извес­тной мере профсоюзы и т. д. Последние также могут поддерживать отдельных кандидатов в ходе выборов, помогать им рекламой, деньгами, средствами связи и пр., но лишь политические партии — и только они — могут создавать свои фракции в парламенте (со­здание партийных групп на профессиональной основе в большин­стве зарубежных стран юридически запрещено), предопределяя и направляя функционирование представительного органа влас­ти. Лишь политические партии могут формировать правительство, ориентируя его политический курс.

Двойственный характер политических партий имеет самое непосредственное практико-прикладное значение для каждого гражданина. С одной стороны, человек полностью свободен в ре­шении вопроса о том, вступать ему или не вступать в какую-либо политическую партию, брать на себя соответствующие доброволь­ные обязательства или не брать. На его гражданско-правовом ста­тусе это никак не отразится.

Однако, с другой стороны, если гражданин хочет воспользо­ваться одним из важнейших своих политических прав — прини­мать участие в государственной жизни, в формировании институ­тов власти, — он, по сути дела, обязан вступить в партию или стать сторонником одной из политических партий. Более того, если он хочет воспользоваться пассивным избирательным правом и быть избранным, если он хочет сделать политическую карьеру, ему мало быть просто сторонником партии. Ему обязательно надо стать по­литическим активистом, пробиваясь в партийные лидеры. Ибо время беспартийных депутатов давно миновало. Сложность и, глав­ное, дороговизна предвыборных кампаний делает сегодня предвы­борную борьбу для кандидатов, не использующих мощную под­держку партийного аппарата, бесперспективной.

Таким образом, членство в партии — ключ к полномасштаб­ному использованию еще одного конституционно-правового инсти­тута института прав и свобод человека. Более того, учитывая значение политических партий в подготовке и проведении выбо­ров, можно сказать, что деятельность политических партий явля­ется одной из важнейших форм реализации таких конституцион­ных принципов, как принцип народного суверенитета и представи­тельного правления. Другими словами, на политических партиях, на их активной жизнедеятельности зиждется основа основ консти­туционализма современных цивилизованных стран.

 

Историческое   развитие   политических   партий

Первоначально политические партии в их современном по­нимании появились в Европе в период буржуазных революций. Потребность в новом политическом институте была обусловлена самим характером политических перемен. На смену королевскому суверенитету пришел суверенитет народа, произвол абсолютист­ской власти стал заменяться демократическим народным предста­вительством, т. е. системой власти народа, реализуемой через вы­борных представителей. Вот тут-то и понадобились политические партии. Логика борьбы за представительские мандаты подтолкну­ла сторонников различных взглядов объединяться в партии. При этом можно говорить о формировании двух лагерей: тех, кто пытался отстаивать прежние порядки, привилегии монарха и фе­одалов, с одной стороны, и тех, кто выступал за политические свободы, права человека и равноправие — с другой. На данном этапе политические партии, естественно, были еще малочислен­ными и маловлиятельными. Не имея необходимого опыта, они ог­раничивались вспомогательной ролью, не претендуя на лидерство в политическом процессе.

Со временем, однако, ситуация начала быстро меняться. Факторами быстрого развития партий стали: усложнение со­циальной структуры общества; обострение социальных проти­воречий и, как следствие, вовлечение в политику все более широ­ких слоев и категорий населения; усложнение самого государствен­ного механизма, общее повышение регулирующей роли государства; бурное экономическое развитие регионов, обусловившее появление специфических региональных интересов, требовавших своей за­щиты; техническое развитие средств коммуникации, привед­шее к информационному взрыву, что вывело возможности партийной деятельности на принципиально новый уровень. В итоге по­литические партии изменились и количественно, и качественно. К концу XIX в. значительно расширился спектр представляемых ими политических сил и, главное, формирование ведущих инсти­тутов власти на партийной основе фактически стало общеприня­той нормой. Политические партии уверенно и твердо заняли свою нишу в политической и государственной жизни, правда, все еще оставаясь при этом с точки зрения закона лишь одной из разно­видностей общественных организаций.

Качественно новым этапом в развитии политических партий можно считать середину XX века. Резко возросшие роль и значе­ние политических партий подтолкнули законодателя к кон­ституционному регулированию их статуса, свидетельством чего могут служить, в частности, первые послевоенные конституции (Франции, Италии, Японии и др.). Несколько позже — в 60-е годы — в большинстве зарубежных стран стали появляться спе­циальные законы о политических партиях, развивающие и под­тверждающие их специфику по отношению к другим обществен­ным организациям, признавая за ними особое место и значение. Другими словами, политические партии получили признание де-юре, стали конституционно-правовыминститутом. Был раз­работан детальный правовой регламент порядка создания и дея­тельности политических партий, что, в свою очередь, не могло не содействовать дальнейшему укреплению их позиций. Полити­ческие партии стали, по определению многих российских и зару­бежных исследователей, органической, т. е. неотъемлемой, час­тью государственного механизма. Последнее означает, что без по­литических партий функционирование современного государства в зарубежных странах, полное и эффективное осуществление им своих функций, по сути дела, невозможно.

Наконец, укажем на еще один современный этап развития политических партий в зарубежных странах. В 70—80-е годы за­конодатель ввел институт государственного финансирования по­литических партий, т. е. выделения им денег из государственного бюджета. Это решение в известной мере логично, если принимать во внимание сказанное выше: раз политические партии имеют столь высокое значение для жизнедеятельности государства, то последнее должно позаботиться об их финансовом обеспечении.

У данной проблемы, правда, есть своя оборотная сторона: при этом неизбежно затрагивается природа политических партий как общественных организаций, начинает прослеживаться тенден­ция к их известному огосударствлению. А это, в конечном счете, может отразиться на самой способности политических партий ус­пешно выполнять свои основные функции. Подробнее данный воп­рос будет рассмотрен ниже. Сейчас же отметим лишь одно: данное решение имеет свои плюсы и минусы. Потому-то государственное финансирование политических партий вводится в политико-пра­вовую практику зарубежных стран осторожно, существует на современном этапе не повсеместно, и, главное, нигде не покрывает всех финансовых потребностей политических партий, оставляя для них возможность и необходимость поиска традиционных для всех политических партий частных источников финансирования.

В работах западных и российских исследователей наряду с изложенной точкой зрения о резком возрастании роли и значения политических партий можно встретить и диаметрально противо­положные взгляды — о значительном падении влияния полити­ческих партий, об оттеснении их на второстепенные позиции, об их кризисе и чуть ли даже не смерти. Данные оценки, разумеет­ся, нельзя не учитывать. Тем более что они — как это может показаться ни парадоксально на первый взгляд — вполне совмес­тимы с вышеизложенным. Все зависит от того, под каким углом зрения анализировать политическую реальность, каковы приори­теты и исходная специализация исследователя.

Об относительном падении роли политических партий гово­рят преимущественно социологи и политологи и их точка зрения вполне оправданна. С середины XX века у политических партий появились мощные конкуренты — различные группы давления, лоббисты и пр. Все активнее политикой стали заниматься пред­принимательские союзы. Быстро развиваются прямые и обрат­ные, явные и скрытые взаимосвязи между бизнесом и полити­кой, что привело даже к появлению новых терминов — "полити­ческие инвестиции", "политический бизнес" и др. Политические партии потеряли свою былую монополию в политике. Этот факт бесспорен. Однако это никак не отражается и не может отразить­ся на роли и функциях партий в жизнедеятельности государствен­ных институтов власти (правительства, парламента и др.). Тут у них конкурентов по-прежнему нет. Потому-то исследователи, ана­лизирующие данный срез политико-правовой реальности, — юри­сты, специалисты в области конституционного права — не могут не делать вывода о возрастании роли политических партий.