§ 1. Общая характеристика роли исполнительной власти

Роль исполнительной власти в жизни общества. В исполнитель­ной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа. Эта власть включает в себя ос­новную массу государственных органов и наибольшее число госу­дарственных служащих, она обладает широкими полномочиями. Исполнение законов, являющееся по концепции правового госу­дарства главной функцией исполнительной власти, объективно требует осуществления большой распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагивает права и интересы граждан — за­щищает их, а порой и нарушает. Отсюда та тщательность, с кото­рой в каждом демократическом государстве подходят к вопросам формирования, организации и ответственности органов исполни­тельной власти.

Исполнительная власть, а конкретнее — ее «силовые» мини­стерства (обороны, внутренних дел, безопасности и др.), олице­творяет принудительную силу государства, а потому является предметом постоянного внимания со стороны политических сил и общественности, стремящихся не допустить чрезмерных огра­ничений свободы. Столь же велика позитивная роль, а вместе с нею и опасность экономических министерств и ведомств, кото­рые, содействуя свободной экономике и росту благосостояния, одновременно могут своим регулированием непомерно ограни­чить право частной собственности и свободу предпринимательст­ва. В социально-культурной сфере от исполнительной власти в немалой степени зависит практическая реализация принципа со­циальной справедливости и государственная поддержка культуры.

Выполняя в целом безусловно полезную и необходимую функцию, исполнительная власть почти во всех странах и на всех уровнях обнаруживает в себе тенденцию к разбуханию государст­венного аппарата, коррупции, чиновничьему произволу. Обилие разного рода министерств и ведомств объективно требует высо­кой координации их деятельности, что, увы, достигается далеко не всегда. Постоянной и повсеместной проблемой является уста­новление деловых бесконфликтных взаимоотношений между ис­полнительной властью и властями законодательной и судебной. Эта проблема становится более острой в федеративных государ­ствах, где вертикаль исполнительной власти постоянно сталкива­ется с трудностями распределения компетенции между центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.

И тем не менее роль исполнительной власти во всех государ­ствах весьма велика и характеризуется тенденцией к усилению. К этому побуждают общее усложнение международной жизни и внутренней обстановки во многих странах, потребности эконо­мики и растущие социальные нужды. Исполнительная власть реагирует на предъявляемые ей обществом требования поиска новых путей эффективной деятельности частыми реорганизация­ми внутренней структуры, обновлением методов деятельности.

Роль исполнительной власти особенно важна там, где прово­дятся реформы, совершается переход от тоталитаризма к демо­кратии. Постсоциалистические государства, включая Россию, со­вершают этот переход, провозгласив основные цели правового государства. На исполнительную власть ложится главная тяжесть проведения глубоких хозяйственных преобразований и создания рыночной экономики. Органы этой ветви государственной вла­сти играют решающую роль для претворения в жизнь новых де­мократических законов, охраняющих права и интересы граждан.

Понятие правительства и его положение в конституционно-пра­вовых системах. Исполнительная власть олицетворяется в опре­деленной системе государственных органов, связанных между со­бой по вертикали и горизонтали. На высшей ступеньке этой сис­темы стоит правительство, возглавляемое главой государства или премьер-министром. Правительство может называться по-разно­му (совет министров, кабинет министров, государственный совет и др.), но оно обычно представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти, в состав которого входят министры и, в некоторых странах, руководители различных ведомств. В респуб­ликах президентского типа (США и т. д.) правительство как кол­легиальный орган, как правило, отсутствует, а его место занимает совещательный орган при главе государства (администрация).

Положение правительства в системе органов государственной власти определяется формой правления, которая, в свою очередь, отражает особенности партийной системы каждой страны и сло­жившийся баланс законодательной и исполнительной власти. В парламентарных республиках и монархиях правительство фор­мируется парламентом, из чего логически вытекает его ответст­венность перед представительным органом. В этих странах, имеющих развитую и сравнительно устойчивую партийную сис­тему, правительство всегда состоит из представителей политиче­ской партии или коалиции партий, пользующихся поддержкой парламента. Отсюда проистекает ведущая роль правительства в государственной жизни, поскольку оно включает в свой состав лидеров политического большинства. Следовательно, ведущей фигурой выступает не глава государства, а премьер-министр.

По-другому выглядит роль правительства в президентской республике. Здесь выбранный народом президент сам формирует состав правительства (администрации) при ограниченном уча­стии парламента, он сам назначает и смещает министров. Прави­тельство, являясь обычно однопартийным, несет ответственность перед главой государства, который никому не подконтролен. Ду­мать, что тем самым учреждается авторитарная власть, — глубо­кая ошибка. Правительство и вообще вся исполнительная власть не уходят из-под контроля общественности, но получают воз­можность работать без постоянной оглядки на парламент, большинство в котором может принадлежать политическим партиям, оппозиционным по отношению к президенту. Правительство не знает частой смены своего состава вследствие вотумов недове­рия, оно проводит курс президента, одобренный на всенародных выборах.

В полупрезидентской республике в положении правительства можно наблюдать элементы как первой, так и второй из рассмот­ренных форм правления. Правительство здесь формируется пре­зидентом, но оно занимает положение как бы между ним и пар­ламентом. Глава государства формально не входит в исполни­тельную власть, но, по существу, ее возглавляет, так как может председательствовать в совете министров. Правительство здесь обычно однопартийное, хотя может включать и представителей других партий. Преимущество положения правительства при дан­ной форме правления состоит в его стабильности при сохране­нии известной зависимости от парламента. Такая форма правле­ния обычно утверждается в странах с многопартийной системой по причине обилия разнопартийных представителей в парламен­те, постоянно создающих серьезные помехи для стабильности правительства.