Печать
PDF

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации § 1. Исторические корни принципа народного представительства - Страница 3

Posted in Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право РФ

 

§ 3. Структура Федерального Собрания. Состав палат

Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Феде­рации и Государственной Думы.

Исторически двухпалатная структура парламента возникла в странах Запада как способ сдерживания одной палатой (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических революций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся разбушевавшегося народа. Но­вые правящие круги считали, что прямое представительство на­селения, основанное на всеобщем избирательном праве, может привести в нижнюю палату (Палата общин в Англии, Нацио­нальное собрание во Франции, Палата представителей в США и т. д.) представителей «низов», горячность которых должна уравновешиваться представителями высших слоев общества или во всяком случае более ответственными и опытными государст­венными деятелями (Палата лордов в Англии, сенаты во Фран­ции и США и др.). Верхние палаты обычно комплектовались откровенно недемократическим или менее демократическим путем, имели более длительный срок легислатуры, обладали правом вето на законопроекты, принятые нижней палатой, и другие привиле­гии. Таким путем правящим кругам удавалось достигать извест­ного равновесия палат и стабилизирующего воздействия парла­мента на общественную жизнь.

С годами, уже в XX в., произошла некоторая демократизация верхних палат, был признан принцип равноправия палат, но роль верхней палаты как органа «на всякий случай» сохранялась. В связи с этим двухпалатность стала все чаще подвергаться ост­рой критике со стороны демократической общественности и нау­ки конституционного права. В некоторых унитарных государст­вах от двухпалатного отказались.

По-другому выглядела роль двухпалатности в федеративных государствах. В этих государствах, начиная с США, утвердилось понимание необходимости двойного представительства народа в парламенте: путем прямого пропорционального представительст­ва на основе всеобщего избирательного права и через равное, не зависящее от численности населения представительство субъек­тов федерации. Исторический опыт всех федераций (США, Авст­ралия, Германия, Мексика и др.) показал, что палата, состоящая из представителей субъектов федерации (обычно это сенаты), на­дежнее обеспечивает учет региональных интересов населения и равное участие всех частей федерации в решении общегосударст­венных задач. Сам федерализм таким путем обретает в глазах гра­ждан уважение своей способностью обеспечивать единство об­щих и региональных интересов и через двухпалатный парламент добиваться преодоления внутренних противоречий в государстве. Этими эффективными результатами объясняется то обстоятель­ство, что в федеративных государствах двухпалатность признана принципом демократическим и функциональным.

В Российской Федерации двухпалатность парламента — отно­сительно новое явление, возникшее только в 1990 г., когда в со­ставе Верховного Совета РСФСР были сформированы Совет Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с рево­люции 1917 г., высший представительный орган России, фор­мально являвшейся федерацией, был однопалатным, в то время как Верховный Совет СССР состоял из двух палат, что, очевид­но, считалось достаточным. Но двухпалатность в Российской Фе­дерации в период с 1990 по 1993 г. оказалась не очень эффектив­ной: палаты Верховного Совета большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум — руководящий орган всего парламента, подавлявший инициативу палат. Россий­ский федерализм еще не обрел достаточной конституционно-правовой базы, а субъекты Федерации — реальной самостоятель­ности.

Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения в по­нимание структуры федерального парламента. Двухпалатность Федерального Собрания учреждается теперь не как обязательный признак формального федеративного устройства, а как фунда­ментальная основа реального федерализма, призванного расши­рить права и самодеятельность народа и обеспечить глубокие ре­формы в политическом и экономическом строе страны. Этому служит различный порядок формирования палат Федерального Собрания, их различная компетенция. Отсюда специальная не­повторимая роль каждой палаты, которые в совокупности обес­печивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время — единство Российской Федерации.

Двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а дру­гая — второй или одна — нижней, а другая — верхней. Такое де­ление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Палаты Федерального Собрания рассматриваются как части единого пар­ламента, и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия па­лат неодинаковы. В то же время нельзя не заметить, что основ­ная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государ­ственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс), которая поэтому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общест­венной жизни. Это очевидное обстоятельство привело к тому, что как в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом. Широко признано также, что Совет Федерации как орган менее политизированный и к тому же отражающий официальное мне­ние субъектов РФ олицетворяет более спокойный, непартийный подход к законотворчеству, нейтрализует возможность принятия законов без учета интересов всех регионов нашей обширной страны. Конституция РФ делит между палатами функцию назна­чения ряда высших должностных лиц в государстве, устанавлива­ет особые полномочия каждой палаты в определенных областях. Сложившийся  за  время деятельности   Федерального   Собрания механизм преодоления разногласий между палатами способству­ет предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций.

Двухпалатная структура Федерального Собрания эффективно помогает разрешению разногласий между различными социаль­ными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к «улице», т. е. внепарламентской оппозиции. Палаты снимают остроту как политических, так и межрегиональных противоречий, содействуя устойчивости госу­дарственного корабля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно уравновешивающих друг друга и в своей совокупности уравновешивающих исполнительную и судебную власть.

Состав палат, как и принципы их комплектования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Феде­рации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов госу­дарственной власти. При этом одно и то же лицо не может одно­временно являться членом Совета Федерации и депутатом Госу­дарственной Думы. Государственная Дума избирается на консти­туционно установленный срок — четыре года, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Но как поря­док формирования Совета Федерации, так и порядок выборов де­путатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.

Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва и Го­сударственная Дума первого созыва избирались на два года (1993—1995), что было установлено в разделе «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ. Это было вызвано не­обходимостью обеспечить плавный переход от старой конститу­ционной системы к новой, с тем чтобы сначала выявить жизне­способность нового парламента и критерии оценки депутатов. В декабре 1995 г. Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено Конституцией РФ, стали именоваться членами Совета Федера­ции), а депутаты Государственной Думы были избраны на срок четыре года.

Кардинальная реформа была проведена Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Соб­рания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. (ныне действует в редакции от 25 июля 2006 г.), который отменил представительство субъектов РФ в Совете Федерации в лице глав исполнительной власти (президентов, губернаторов) и глав законодательных орга­нов субъектов РФ и установил, что представителями субъектов РФ в Совете Федерации выступают лица, назначенные главами ис­полнительной власти и избранные законодательными органами. Тем самым создавались условия для превращения Совета Федера­ции в постоянно действующий орган.