Федеративное устройство — разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституци­онного права каждой страны. Государства по-разному определя­ют свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Территориально крупные государства (Россия, США, Канада, ФРГ, Австралия, Бразилия, Аргентина, Мексика, Нигерия, Ин­дия, ЮАР) принимают федеративную форму государственного устройства — одни по соображениям решения национального во­проса, другие в силу невозможности эффективного демократиче­ского управления из одного центра. Устанавливая ту или иную форму государственного устройства, конституция любого госу­дарства распределяет или, наоборот, концентрирует властные полномочия, тем самым предопределяя правовую базу решения проблем общественного развития.

 

§ 1. Понятие и формы государственного устройства

Под государственным устройством понимается политико-тер­риториальная организация власти, определяющая правовое поло­жение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Следовательно, государственное устройст­во определяет меру централизации и децентрализации власти (соотношение между частями и между частями и целым). Эта проблема сравнительно легко решается в территориально неболь­ших государствах, но она становится сложной и приобретает по­литическую окраску в более крупных государствах.

Различаются две основные формы государственного устройст­ва - унитарная и федеративная.

Унитарное государство — это единое государство, внутри кото­рого нет государственных образований, а административно-тер­риториальные единицы не обладают политической самостоятель­ностью. Большинство государств мира приняли именно эту фор­му государственного устройства.

Федеративное государство — это союз государственных обра­зований, каждое из которых обладает определенной самостоя­тельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одина­ковый статус и равные права.

Теоретически можно себе представить еще одну форму госу­дарственного устройства — конфедерацию, которая предполагает объединение нескольких суверенных государств. Но такое объе­динение носит уже не государственно-правовой, а международ­но-правовой характер. В прошлом конфедерациями были США, Швейцария, Германский Союз, ныне такое устройство формаль­но сохраняют Канада, Швейцария, хотя по сути они давно пре­вратились в федерации. Идея создания конфедерации иногда вы­двигалась как способ преодоления раскола в прошлом единых государств (например, Кореи, СССР), но эта идея нигде не была реализована.

Определение оптимальной формы государственного устройст­ва особенно важно для многонационального государства. Чтобы называться многонациональным, государству недостаточно иметь среди своих граждан лиц различной национальности (такими яв­ляются большинство развитых стран мира). Речь идет об истори­чески сложившихся национальных группах населения, компакт­но проживающих на различных частях территории государства. Такие национальные группы обычно носят коренной характер, т. е. проживают на данной территории с давних времен.

Очень важно установить правовые гарантии сохранения и свободного развития языка, культуры, обычаев этих националь­ных групп. Каждая нация обладает своеобразным суверенитетом, который предполагает и решение вопроса о национальной госу­дарственности. Исторические особенности и культурный уровень одних наций определяет их желание жить в многонациональном сообществе, а других — создавать свое национальное государст­во. Но в любом случае нации стремятся не допустить дискрими­нации и обеспечить себе свободное развитие, а объединяющее их государство — исключить основу для межнациональных кон­фликтов.

Другая функция государственного устройства состоит в созда­нии необходимых политико-правовых условий для эффективного экономического и социального развития всех частей государства. Этому может мешать как чрезмерная централизация власти, так и ее чрезмерная децентрализация. Цивилизованное государство заинтересовано в максимально возможной интеграции своего хозяйства при обеспечении экономической свободы для всех граж­дан независимо от национальности. Важным является и равно­мерное экономическое и социальное развитие, отсутствие отста­лых в этом отношении регионов. В наше время в «спокойных» странах этническое содержание государственного устройства все чаще уступает место территориально-экономическому и там, где преодолены узконациональные подходы к организации социаль­но-экономической жизни, достигнуты наибольшие социальные и экономические успехи.

Унитарное государство — централизованное государство, в котором законодательная, исполнительная и судебная власти имеют единые высшие органы, функции которых без всякого дробления распространяются на все части территории. Это не исключает существования в административно-территориальных единицах местного самоуправления, которое в пределах своей компетенции действует самостоятельно. В унитарном государстве иногда создаются автономные образования, также обладающие определенной степенью самостоятельности.

Унитарное государство имеет одну конституцию, его сувере­нитет признается единым и неделимым всеми частями этого го­сударства, не возникает вопроса о внутренних границах и терри­ториальной целостности. В таком государстве гражданство бес­спорно признается единственным. Унитарное государство может быть многонациональным, например Великобритания, в которой компактно проживают англичане, шотландцы, ирландцы (Север­ная Ирландия) и валлийцы (Уэльс). В таких случаях унитарное государство приобретает децентрализованный характер, посколь­ку некоторые народы имеют автономные органы управления. Но подавляющая часть унитарных государств не знает каких-либо национальных административных образований. Группы граждан отдельных национальностей, организуя свои общины, не претен­дуют на автономию или собственную государственность.

Федеративное государство — это только общая форма госу­дарственного устройства, а ее конкретное содержание — полити­ческое и правовое — весьма неоднородно. Сами федерации, пра­вовой статус и объем полномочий их субъектов формировались в разных условиях и с разными целями, а потому во многом не­одинаковы. Исторически идея федерализма была выдвинута в XVIII в. как средство децентрализации управления («горизон­тальное разделение власти»), а следовательно, для демократиза­ции государственного строя. Ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он не рассматривался и сейчас не рассмат­ривается как форма решения так называемого национального вопроса (США, ФРГ, Бразилия, Австралия и др.). И дело здесь не в том, что какие-то круги преследуют цель угнетать другие на­роды, а в том, что демократическое правовое государство пере­крывает цели национальной государственности. Хотя некоторые государства (Франция, ФРГ, Италия и т. д.) остаются националь­ными по названию, их правовая система исключает какие-либо привилегии граждан по национально-титульному признаку.

Государства же, избравшие федерацию как способ решения национального вопроса, распались (СССР, Югославия, Чехосло­вакия). Межэтнические противоречия разрушили федерации в Индонезии, Южной Аравии, Йемене, Объединенной Арабской Республике и др. В тех государствах, в которых федерация сохра­няет национальную основу (Канада, Индия), развивается кризис федерализма и сильны сепаратистские тенденции.

Федеративные государства юридически закрепляют добро­вольность объединения народов, но, как правило, не предусмат­ривают права выхода того или иного субъекта федерации из сою­за. Распад федераций обычно происходил в ходе революционных восстаний, т. е. в неправовых формах. Но в спокойной обстанов­ке субъекты федерации добровольно ограничивают свою компе­тенцию в пользу федерации и признают высшую юридическую силу федеральной конституции и законов. Сами эти субъекты яв­ляются унитарными государствами, хотя внутри их могут созда­ваться автономные образования.

Труднейшей проблемой федеративного устройства является распределение компетенции между федеральной властью и вла­стью в субъектах федерации. Трудности связаны с тем, что субъекты федерации порой претендуют на чрезмерную само­стоятельность или даже на статус государственных образований с суверенитетом. В любом случае они обычно обладают своей конституцией, органами государственной власти, гражданством. Федеральная власть совместно с властями субъектов федерации определяет (часто в обстановке острых разногласий) федераль­ную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и совме­стную компетенцию. Осуществление последней носит сложный характер, нередко порождая противоречия между властями фе­дерации и ее субъектов.

Мировой опыт показывает, что федеративное государственное устройство более прочно в тех странах, где ликвидирована дискриминация по национальному признаку, укоренилась политиче­ская культура. Мощным фактором достижения единообразного правового регулирования и равенства граждан является успешное экономическое развитие, общий рынок. Федерация не может ис­ключить всех кризисов, разногласий и различий в способах реше­ния общегосударственных проблем, но она, и особенно в круп­ных государствах, создает единственно возможную демократиче­скую основу этих решений, способных удовлетворить интересы всех политических, экономических и националистических сил.

 

§ 2. Исторические этапы российского федерализма

В своем развитии российский федерализм прошел три основ­ных этапа:

1)      создание основ социалистического федерализма (1918— 1936);

2)      утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937—1985);

3)   реформы   государственного   устройства  перед   принятием Конституции 1993 г.

Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не ре­альную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации, кроме того, виделся государственно-право­вой базис мировой социалистической революции, которую про­поведовали большевики. В. И. Ленин прямо называл советскую федерацию переходной формой к полному единству трудящихся разных наций¹. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами. Но это, разумеется, с самого начала была не федера­ция в общепризнанном смысле этого слова.

Российская Федерация была провозглашена на Ш Всероссий­ском съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской импе­рии, на территории которой впоследствии был создан СССР. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена неза­висимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии и Ту­вы, а Украина, Белоруссия, Туркестан и Закавказские республи­ки, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.

На собственно российской территории начался хаотичный процесс создания автономий (республик и областей) по нацио­нальному или географическому признаку, хотя ясных границ на­ционального расселения не существовало, да и население в на­циональном отношении часто было смешанным. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Ясного представле­ния о различиях между республикой и областью (а были еше тру­довые коммуны и округа) не было, так как разграничения компе­тенции между центральным правительством и автономией не проводилось. Поэтому они часто меняли статус, а в ходе Граж­данской войны некоторые автономии вообще прекратили свое существование. Но большинство административно-территори­альных частей России оставались в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Процесс создания автономий, изменения их границ и полно­мочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конститу­ции РСФСР. Принятая за год до этого Конституция СССР за­крепила создание союзного государства, в котором РСФСР стала одной из равноправных республик; статус ее автономий и адми­нистративно-территориальных единиц в принципе не изменился, подчиняясь проявившейся общей тенденции движения к факти­ческому унитаризму. Проводившаяся Коммунистической парти­ей политика индустриализации ломала национальные границы автономий, ибо была направлена на создание единой экономики страны. Постепенно утвердилось понимание того, что собствен­но национальные интересы укладываются в рамки культурной автономии каждого народа.

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное фе­деративное государство, ибо состоял из равных субъектов с пра­вом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного госу­дарства и являло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и со­циалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была Коммунистическая партия, рассмат­ривалось как сила интернациональная, что и превращало фор­мально федеративное государство в фактически унитарное. Са­мым заметным результатом такого устройства как СССР, так и РСФСР явился подспудно развившийся национализм, особенно опасный там, где он проявился в этнически смешанном общест­ве и на произвольно определенных территориях. Национальная государственность в таком обществе неизбежно порождала дис­криминацию других национальностей, поскольку в руководящие органы назначались или «избирались» преимущественно лица титульной национальности.

После создания СССР внимание к процессам государственно­го устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что утопическая идея мировой революции и ожидания соответствующего расширения террито­риальных границ РСФСР потерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказались вопросы укрепле­ния Союза ССР, который преподносился как результат нацио­нальной политики партии и лично И. В. Сталина.

Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже, по существу, унитарным. В Кон­ституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся националь­ных округов не были названы). Что касается краев и областей, в которых проживало подавляющее большинство населения стра­ны, то они субъектами Федерации по-прежнему не признавались. Автономные республики стали рассматриваться как несуверен­ные государства, их конституции, например, подлежали утвер­ждению Верховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдержи­вающего влияния на политику репрессий, которая осуществля­лась под руководством Коммунистической партии в масштабе всей страны. Без какого-либо правового камуфляжа были ликви­дированы многие автономии, а целые народы подвергнуты мас­совой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществ­лена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. — калмыков и карачаевцев, в 1944 г. — чеченцев, ингушей и балкарцев. С мест проживания были принудительно выселены крымские татары, турки-месхетинцы, корейцы, греки, курды и др. В послесталин-ский период (в конце 1950-х гг.) автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.

Опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идеи преодоления «национального гнета» и утверждения «националь­ной государственности» служили средством, отвлекающим наро­ды от создания подлинной демократии и правового государства. Интернационализм и «дружба народов», которыми так гордились коммунистические лидеры, держались на страхе и насилии, фе­дерализм являл собой только прикрытие для жестко централизо­ванного государства. В то же время идея национальной государ­ственности пустила глубокие корни, многие народы видели в ней некую гарантию национального самосохранения.

Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности. На­родные массы поддерживали меры по преодолению наследия то­талитаризма, ликвидации формализма федеративного устройства. Они требовали подлинной свободы и самостоятельности в реше­нии вопросов собственного развития. Неумение властей найти адекватные политические ответы на этот вызов времени в соеди­нении с нараставшими объективными потребностями в демокра­тизации государственного устройства привели к распаду СССР и «параду суверенитетов» автономных образований РСФСР.

В 1990—1991 гг. большинство автономных республик и мно­гие автономные области России провозгласили себя суверенны­ми государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создавав­ших опасность распада Российской Федерации, большое значе­ние имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора.

Федеративный договор — совокупное название трех договоров, заключенных между Российской Федерацией в лице ее Прези­дента Б. Н. Ельцина и органами государственной власти субъек­тов РФ в лице их высших должностных лиц или глав админист­раций (президентов, губернаторов).

Первый из договоров касался разграничения предметов веде­ния и полномочий между федеральными органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Он установил пред­меты ведения Российской Федерации и совместного ведения, за­крепил неизменность территории и статуса республики без ее со­гласия. Республики были признаны самостоятельными участни­ками международных и внешнеэкономических отношений, земля и ее недра объявлялись достоянием народов, проживающих на территории республик. В отдельно принятом Протоколе к этому Договору республики заявили о необходимости обеспечить пре­доставление не менее 50% мест в одной из палат парламента РФ представителям республик, автономных областей и автономных округов. Договор был подписан представителями 19 республик (кроме Татарстана и Чечено-Ингушской Республики).

Второй Договор — о разграничении предметов ведения и пол­номочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, горо­дов Москвы и Санкт-Петербурга — включал аналогичный круг вопросов, но предусматривал меньше прав для этих государст­венных образований. Если, например, чрезвычайное положение, согласно первому Договору, могло быть объявлено на территории республики только с ее согласия, то согласно второму Договору объявлялось достаточным уведомление. В Протоколе к Договору края, области и другие субъекты РФ просили Верховный Со­вет РФ расширить их права по ряду вопросов.

Третий Договор устанавливал разграничение предметов веде­ния и полномочий между федеральными органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами власти автоном­ной области, автономных округов в составе Российской Федера­ции. Он был построен по той же схеме, но по ряду вопросов (например, о земле и недрах) права автономных образований бы­ли меньшими.

Договоры были заключены в обстановке острой напряженно­сти общественно-политических отношений при формировании основ новой российской государственности, под давлением различных сепаратистских националистических сил, угрожавших распадом России. Все три договора были одобрены Съездом на­родных депутатов РФ и стали рассматриваться как составная часть действовавшей тогда Конституции.

В договоры были включены некоторые положения, которые не имели достаточного правового или исторического обоснова­ния. Так, первый из договоров закрепил за республиками статус «суверенных республик», в то время как эти новеллы опирались только на произвольное самопровозглашение суверенитета от­дельными республиками. Договоры не пытались изменить преж­нюю природу российского федерализма, в котором не было рав­ноправных субъектов Федерации. Но они создали неравное по­ложение различных частей Федерации, прямо закрепив более широкие полномочия республик. Другие же части Федерации (края, области) оставались на положении административно-тер­риториальных единиц.

Договоры дали некоторые основания для ошибочного пред­ставления о Российской Федерации как о договорной федера­ции, в то время как Россия десятилетиями развивалась как кон­ституционная федерация. Договор, заключенный между органа­ми власти Федерации и «суверенных республик», не изменил и не мог изменить статуса этих субъектов РФ, он не явился кон­ституционно-правовым признанием их суверенитета. Не случай­но изменения, внесенные 21 апреля 1992 г. в основной текст прежней Конституции, не определяли республики как суверен­ные государства (ст. 78).

Тем не менее можно утверждать, что все три договора, осо­бенно первый, оказали положительное влияние на политическую обстановку в стране, способствовали ослаблению сепаратистских тенденций в ряде регионов и укреплению Федерации. Многие из положений Федеративного договора, и прежде всего разграниче­ние предметов ведения и полномочий на федеральные, совмест­ные и предметы ведения субъектов Федерации, были в принципе восприняты Конституцией 1993 г. В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ установлено, что разграничение предметов ведения и полномо­чий между органами государственной власти Российской Феде­рации и органами государственной власти субъектов РФ осуще­ствляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными до­говорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Однако Федеративный договор не является составной частью Конституции РФ и не имеет равнозначной с ней юридической силы. В разделе втором «Заключительные и переходные положе­ния» Конституции прямо указывается (п. I), что в случае несоот­ветствия положениям Конституции РФ положений Федеративно­го договора (отмечены все три его части) действуют положения Конституции РФ. Конституция ввела для всех государственных образований единое понятие субъекта Федерации и закрепила их равноправие.

Договоры не решили основных проблем государственного устройства Российской Федерации и не привели к полной лик­видации националистических устремлений в ряде регионов. Хотя права субъектов Федерации и были расширены, но их равнопра­вие, по существу, закреплено не было.

 

§ 3. Общая характеристика современного российского федерализма

Конституция 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Она закрепляет положение, которое позволяет преодолеть крайние подходы к государственному уст­ройству, которые культивируются определенными политически­ми силами: сепаратизм республик, т. е. их выход из состава Рос­сийской Федерации, с одной стороны, и возврат к унитарной структуре регионов — с другой. Таким образом, только демокра­тический федерализм способен внести политическую стабиль­ность в межнациональные отношения. Идя по этому пути, новая Конституция закрепила равенство всех субъектов Федерации, провела более четкое разделение предметов ведения и полномо­чий федеральной власти и власти субъектов Федерации.

Российская Федерация возникла в силу определенных истори­ческих причин. И хотя эти причины в наше время потеряли смысл, федерализм выступает как единственно возможная форма демократического управления столь обширным государством. Вхождение в состав Федерации 85 субъектов (самая большая по числу субъектов федерация в мире) явилось результатом включе­ния всех автономий и административно-территориальных единиц, далеко не равных в экономическом отношении. Отсюда выдвиже­ние определенными кругами различных проектов по сокращению числа субъектов Федерации, часто обоснованных необходимостью создания крупных экономических комплексов. Экономико-гео­графический федерализм в будущем, несомненно, испытает влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений, подгонять которые политическими методами нельзя.

Нельзя считать бесспорным и закрепление национально-госу­дарственных основ российского федерализма, особенно в отно­шении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. Сегодняшняя Российская Федерация включает 28 весьма неоднородных национальных государств или образований, а 57 субъектов имеют территориальную основу. В результате можно сделать три важных правовых вывода:

1)  Россия не является национальным государств»м, это мно­гонациональное  государство;

2)      республики — субъекты Федерации признаются националь­ными государствами, несмотря на многонациональный состав их
населения;

3)      русская нация не имеет в составе Российской Федерации собственно   национальной   государственности,   из  чего   следует,
что русская нация видит воплощение своих национальных инте­ресов в создании многонационального демократического право­вого государства — Российской Федерации.

Незавершенность процессов создания нового федерализма, весьма естественная для сложной обстановки, в которой прини­малась Конституция 1993 г., порождает асимметрию прав эконо­мически неоднородных субъектов Федерации, которая часто при­обретает национальную окраску. Выравнивание прав и обязанно­стей субъектов Федерации составляет важное направление совершенствования государственного устройства России.