§12.4. Виды правотворчества

Для проведения классификации правотворчества необходимо выделить основания вычленения тех или иных особенностей.
Виды правотворчества можно выделить по следующим основаниям:
- круг субъектов правотворчества;
- характер правотворческих полномочий;
- юридическая сила принимаемых актов.
По кругу субъектов правотворчество может быть моносубъектным и полисубъект- ным (от греч. monos - единственный и poly - много). Как отмечалось, субъектный состав правотворчества тесно связан с формой правления в государстве (монархическим или республиканским). При полисубъектном правотворчестве разработка и принятие акта проходят в режиме коллегиальности. Для моносубъектного правотворчества характерен режим единоначалия.
Кроме того, количество субъектов, необходимых для осуществления правотворческого процесса, обычно предельно сужается при правотворчестве, делегированном в императивном порядке.
По характеру правотворческих полномочий может быть непосредственным и делегированным.
Непосредственное правотворчество является собственно правотворчеством, поскольку осуществляется органами, для которых правотворческая деятельность - основная функция в механизме осуществления власти. В республике непосредственное правотворчество на коллегиальных началах осуществляют парламент (высший орган законодательной власти), правительство (высший орган исполнительной власти), граждане при голосовании в порядке референдума.
Делегированное правотворчество осуществляется по специальному разрешению. Это разрешение может иметь императивный или диспозитивный характер.
Императивное (повелевающее) разрешение на правотворчество основано на принципе “все запрещено, кроме того, что прямо разрешено”. П. 1 ст. 5 Таможенного кодекса РФ гласит: “В случаях прямо предусмотренных актами таможенного законодательства и иными правовыми актами РФ, Федеральное министерство и федеральная служба, уполномоченные в области таможенного дела, в пределах своей компетенции издают правовые акты в области таможенного дела”.
В этом примере закон делегирует на определенный срок (до принятия соответствующих законодательных актов) и по конкретному вопросу (правовое регулирование таможенных режимов в порядке восполнения пробелов, существующих в действующем законодательном регулировании данных отношений) правотворческие полномочия Правительству РФ и Государственному таможенному комитету РФ. В соответствии с этой нормой закона названные органы исполнительной власти, каждый в пределах своей компетенции (т.е. в рамках того круга вопросов, которые они могут разрешать самостоятельно), вправе принимать нормативные правовые акты в режиме делегированного правотворчества, но только по тому вопросу, который указан в законе (отношения таможенного режима). Из этого примера видно, что правотворчество, делегированное в императивном порядке, как правило, является моносубъектным.
Диспозитивное (указывающее границы, пределы, оставляя при этом свободу усмотрения) разрешение на правотворчество основано на принципе “все разрешено, кроме того, что прямо запрещено”.
Такой вид делегированного правотворчества наблюдается в тех случаях, когда органы государственной власти в соответствии с законом предоставляют право на правотворчество органам, объективно обладающим некоторой автономией (органы местного самоуправления или органы управления общественных объединений).
По общему правилу органы самоуправления (территориальные или нетерриториальные общественные объединения) не входят в систему государственной власти. Однако в федерации (сложносоставном, союзном государстве) вошедшие в союз крупные территориальные области могут сохранить (или получить) статус государств - субъектов федерации со своими законодательством, государственной символикой, многоуровневой судебной и административной системой. Органы власти субъектов федерации входят в систему государственной власти на основе разграничения полномочий с федеральными органами государства, хотя фактически их статус мало чем отличается от статуса органов местного самоуправления в унитарном (едином) государстве, которые также строят свои отношения с органами государственной власти на основе разграничения полномочий, в том числе правотворческих.
Знаменитая Великая хартия вольностей, подписанная в 1215 г. английским королем Иоанном Безземельным, с одной стороны, ограничивала права короля, с другой - предоставляла некоторую свободу в регулировании отдельных вопросов рыцарству, вольным крестьянам, городам, имевшим развитое ремесленное дело и оживленную торговлю.
И в современных демократических унитарных государствах местное самоуправление мало чем отличается по статусу от субъектов федерации в союзном государстве (та же свобода усмотрения по отдельным вопросам, свой бюджет, местные законы, судебная и административная система, своя символика местной власти). Тем не менее, исторические особенности развития государственности на определенных территориях, впоследствии вошедших в более крупное, союзное государство (федерацию), не позволяют исключать органы власти данных территорий (субъектов федерации) из государственной ие- рархии данной страны.
По юридической силе принимаемых актов выделяют законотворчество и подзаконное нормотворчество.
Теоретически подзаконное нормотворчество должно иметь статус делегированного правотворчества, так как его осуществляют органы исполнительной власти на основе и в соответствии с законами. На практике этот принцип не всегда соблюдается. В тех случаях, когда он не соблюдается, официально именуемое подзаконное нормотворчество фактически становится ведомственным правотворчеством, поскольку нормативные акты министерств и ведомств в сфере регулирования прав граждан и их объединений начинают подменять собой законы. С этой проблемой сталкиваются многие страны мира, в том числе демократические государства Европы и Америки. Россия не является исключением.
Главная причина такого положения — в падении регулирующего воздействия законов, в возрастании роли государственного аппарата при разрешении общественных проблем, в снижении значения парламента и органов местного самоуправления на фоне растущей комфортабельности и цивилизованности жизни или, наоборот, на фоне нищеты и диктатуры бюрократического аппарата.
Расплывчатость, декларативность законов позволяют ведомствам брать на себя регулирование важнейших общественных отношений (порядок взимания налоговых сборов, вопросы призыва на военную службу, порядок отбытия наказания в местах лишения свободы, процедура назначения пенсий, предоставление земельных участков и многие другие). При этом делается формальная ссылка на “действующее законодательство”, а не на конкретную норму закона, предоставившую право на правотворчество по определенному вопросу, потому что такая норма просто отсутствует.
“Ведомственное правотворчество” обычно сдерживается системой административных судов, т.е. органов, имеющих право при рассмотрении жалоб граждан и заявлений юридических лиц признавать ведомственные нормативные акты юридически ничтожными в случае установления данными актами необоснованных ограничений прав и свобод человека и гражданина.
Законотворчество — это правотворческий процесс, предметом которого является принятие закона, т.е. нормативного правового акта, призванного урегулировать наиболее значимые для существования государства и общества отношения свободных (а не состоящих в служебной зависимости друг от друга) лиц.
В республике и конституционной монархии правовые основы законодательного регулирования устанавливаются конституцией (Основным законом), которая может быть провозглашена при помощи единого, сводного документа, но может складываться и из различных, принятых в разное время документов (такая практика характерна для конституционных монархий, например, Великобритании).
В классической (неконституционной) монархии (в современном мире это, например, Королевство Саудовская Аравия) правовой основой законодательного регулирования является сам монарх, на котором сосредоточивается воля всего народа. Здесь важное значение имеют личные качества монарха и сложившийся правовой обычай, которые являются своего рода гарантией правового нормотворчества властвующей персоны.