§ 2. Пределы осуществления и ограничения прав на жилые помещения

Одним из важнейших средств правового регулирования любых от­ношений, в том числе и связанных с жилыми помещениями, является установление пределов осуществления и ограничения права.

Вопрос о пределах осуществления и ограничения права как на дви­жимое, так и на недвижимое имущество постоянно привлекал и про­должает привлекать к себе внимание и законодателя, и ученых. Не­однозначность правовых норм и различные подходы к их анализу обусловливаются зачастую политическими, экономическими и пра­вовыми факторами. Однако необходимость установления и возмож­ность применения пределов и ограничений в праве осознавались практически во все времена в различных государствах. В частности, соответствующие нормы, содержавшиеся в ЗаконахXII таблиц антич­ного Рима, были обстоятельно проанализированы исследователями римского частного права, которые единодушно отмечали двойствен­ную природу пределов осуществления права, особенно права собст­венности на недвижимое имущество. Их возникновение обусловли­валось, во-первых, интересами общества, причинами нравственного, религиозного, санитарного и транспортного характера; во-вторых, частноправовыми основаниями, особенно связанными с так назы­ваемым соседским правом¹.

Гражданское законодательство Российской империи, устанав­ливая пределы осуществления и ограничения права в отношении недвижимости, в некоторой степени затрагивало и права на жилые помещения (в основном при регламентации правового положения строений). Так, ст. 445 Гражданских законов предусматривала воз­можность одного собственника жилого дома требовать от другого, имеющего рядом (по соседству) жилой дом, не «пристраивать кухни или печи к стене его дома, не лить воды и не сметать сора на дом или двор, не делать ската кровли своей на двор его», а в ст. 446 ука­зывалось на запрет «закладывать соседские окна или заслонять их другим зданием»¹.

Комментируя данные нормы, К.П. Победоносцев указывал на то, что с умножением городского населения соседское право как ог­раничитель приобрело огромную ценность, поскольку без него строители стараются вознаградить себя за тесноту площадей, на ко­торых выстроен дом, не обращая внимание на уже выстроенные дома².

Исследователи русского гражданского права, как правило, ото­ждествляя понятия «пределы» и «ограничения» права собственности, давали различную классификацию пределов (ограничений) права соб­ственности на недвижимое имущество.

К.П. Победоносцев, характеризуя пределы (ограничения) как отрицательную часть права собственности, разделял их на необ­ходимые, установленные законом, и случайные, установленные договором³. Д.И. Мейер, указывая на то, что различные стесне­ния, установленные законом, «мешают нам принять обыкновен­ное определение права собственности, как полное господство лица над вещью», выделял ограничения, налагаемые на все правомочия собственника (т.е. на владение, пользование и распоряжение) и на права относительно каждой составной его части⁴. А.М. Гуляев ак­центировал внимание на том, что «всякое право предполагает границы, определяющие меру свободы». Такими границами, по его мнению, могут быть только закон и права других лиц¹.

Законодательство зарубежных государств XIX в. также устанав­ливало определенные пределы осуществления и ограничения прав. Особенно это касалось недвижимого имущества, в том числе и жилья. Наиболее ярко тенденция в установлении пределов осуществления прав собственности на недвижимое имущество проявилась в Вели­кобритании. Одним из шагов в реформировании жилищных отноше­ний Англии XIX в. стали принятые в 1848—1851 гг. законы об охране общественного здоровья, о благоустройстве жилых домов и о домах, сдаваемых под квартиры. Целью этих законодательных актов являлось установление, с одной стороны, пределов, вызванных определением единых санитарно-гигиенических и технических норм для строителей домов и их жильцов, а с другой — пределов, обусловленных возмож­ностью городских органов власти строить новое либо приобретать возведенное жилье за счет городских налогов для предоставления его бездомным гражданам².

Современное зарубежное законодательство принуждает собствен­ников к выполнению так называемой социальной функции, т.е. об­щественной миссии по рациональному, в интересах всего общества, использованию собственности. Соответствующие положения этого законодательства имеют цель воспрепятствовать произвольному, «не­продуктивному» обращению собственников с принадлежащим им имуществом³. Право свободного использования, извлечения выгоды и распоряжения во второй половине XX в. имеет не более чем исто­рическое значение, отмечали японские исследователи гражданского права С. Вагацума и Т. Ариидзуми⁴. Аналогичного мнения придержи­вались и участники проходившей в 1983 г. конференции Англо-амери­канского института права недвижимости под девизом: «Кончина сво­бодного феода». Исключительная неограниченная собственность в то время — это скорее теоретическая схема, вызывавшая академический интерес, чем реально существовавший правовой титул. По мнению участников конференции, распад титула свободного феода происходил под воздействием двух основных факторов. Во-первых, это разделение земли в процессе аренды, продажа отдельных правомочий, выделение прав на землю, на воздушное пространство. Во-вторых, ограничения со стороны государства путем установления налогов на недвижимость, экспроприации прав собственности, введения других ограничений¹.

В отечественном гражданско-правовом регулировании пределы осуществления и ограничения права можно разделить на три периода. Первый период длился до октября 1917 г., второй — «советский» — от октября 1917 г. до начала 90-х гг. прошлого столетия, третий — пе­риод экономических реформ, берущий свое начало в 90-х гг. и про­должающийся в настоящее время.

Подробнее остановимся на особенностях «советского» периода. В законодательстве и юридической литературе того времени вопросам установления пределов права уделялось значительное внимание².

Советское законодательство устанавливало потребительское на­значение имущества, находящегося в личной собственности граждан, и прямо запрещало извлекать доходы, не относящиеся к трудовым (ст. 13 Конституции Союза ССР, ст. 13 Конституции РСФСР, ст. 111 ГК РСФСР). Земля в тот период принадлежала только государству. Понятие «недвижимое имущество» не использовалось в нормативных правовых актах. Исключительность права государственной собственно­сти на землю была закреплена в Основных Законах как Союза ССР, так и всех его республик (например, ст. 11 Конституции Союза ССР и ст. 11 Конституции РСФСР). Законодательство не допускало «использование имущества для частнохозяйственной деятельности, систематического извлечения нетрудовых доходов». В полной мере вышеизложенное касалось и жилых помещений. Так, название Указа Президиума Вер­ховного Совета РСФСР от 26 июля 1962 г. «О безвозмездном изъятии домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных гра­жданами на нетрудовые доходы» говорит само за себя³.

Одним из последних нормативных актов, касающихся данного во­проса, было постановление Совета Министров РСФСР от 22 июля 1986 г. «О мерах по усилению борьбы с нетрудовыми доходами», ко­торым перед органами государственного управления прямо ставилась задача по усилению контроля за использованием гражданами жилых домов и помещений исходя из того, что они не могут использоваться для личной наживы и в других корыстных целях¹.

Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. предусматривал ответствен­ность за использование жилого дома для получения нетрудовых до­ходов: такой жилой дом подлежал безвозмездному изъятию в фонд местного Совета народных депутатов.

Помимо запрета извлечения «нетрудовых доходов» советское за­конодательство устанавливало пределы количества и размеров жи­лья, находящегося в собственности одного гражданина. Так, ст. 106 ГК РСФСР указывала на то, что у гражданина или совместно прожи­вающих супругов на праве собственности мог находиться только один жилой дом (или его часть). Кроме того, названная статья устанавливала предельный размер жилого дома (или его части), принадлежащего гражданину на праве личной собственности: жилая площадь дома не должна была превышать 60 квадратных метров (исключение могло быть сделано только для некоторых категорий граждан и с разрешения исполнительного комитета городского Совета народных депутатов). Указанные ограничения не имели под собой никаких, кроме идеоло­гических, оснований и, по выражению Е.А. Суханова, «были крайне неэффективны и даже вредны для общества»².

С началом экономических преобразований в нашей стране за­конодательство, регулирующее отношения собственности, преду­смотрело значительное сокращение экономически необоснованных пределов осуществления права собственности. Законы «О собствен­ности в СССР», «О собственности в РСФСР» значительно расширили возможности осуществления права собственности. Новый ГК РФ установил правило, согласно которому собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц (п. 2 ст. 209). Кроме того, сняты количественные и стоимостные пре­делы объектов права собственности граждан.

Вместе с тем снятие неоправданных пределов осуществления пра­ва собственности не дает повода говорить о беспредельной свободе осуществления прав собственности. В любом обществе существуют объективно необходимые пределы и ограничения. По справедливому выражению Г.В. Шершеневича, «осуществление права собствен­ности, ничем не стесненное, способно весьма вредно отразиться на интересах прочих членов того же общества, на интересах самого общества»¹.

Необходимо признать, что вопрос о пределах реализации и об ограничениях прав на жилые помещения в отечественной юри­дической литературе в настоящее время еще не получил должного освещения. Отмечая важность и плодотворность анализа регламен­тации рамок, в которых собственник осуществлял свои права, дейст­вовавших в былые времена, необходимо отметить, что в настоящий момент этот вопрос требует дальнейшего изучения и конкретизации с целью осуществления адекватной действующему законодательству правоприменительной деятельности и развития законодательства, регулирующего пределы осуществления и ограничения права соб­ственности.

Анализируя сущность пределов и ограничений права на жилые помещения, следует остановиться на различиях этих двух категорий. В литературе часто можно встретить смешение этих понятий. Между тем они не равнозначны. Безусловно, оба понятия говорят об опреде­ленных границах, в которых собственник по своему усмотрению вла­деет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом. Однако природа этих границ весьма различна. Представляется, что, говоря о пределах, законодатель указывает только на закон. Рассмат­ривая ограничения, законодатель отсылает к основанной на законе воле собственника или иного пользователя жильем и субъекта, всту­пающего с ним в соглашение, либо к воле судебных органов. Исходя из этого можно сделать следующие выводы.

Пределы объективны в том смысле, что они не зависят от воли собственника и иных лиц, а предопределены законом; ограничения же субъективны, потому что зависят от основанной на законе воли субъектов или судебных органов. Поскольку пределы осуществления права объективны, постольку ограничения права также возможны только в этих пределах.

Изложенное позволяет назвать пределы общими основаниями стес­нения права, а ограничения — частными.

Стеснения владения, пользования и распоряжения жилыми по­мещениями, принадлежащими каким-либо субъектам, могут быть трех видов:

во-первых, законодательные — пределы, установленные федераль­ными законодательными актами;

во-вторых, судебные — ограничения, вызванные оспоримостью права на жилье;

в-третьих, договорные — ограничения, обусловленные соглаше­нием сторон.

Спектр законодательных пределов осуществления права на жилые помещения достаточно широк и включает в себя как общие пределы, относящиеся к любому имуществу, так и пределы права, касающие­ся недвижимого имущества, среди которых особо следует выделить пределы, непосредственно обусловливающие права собственников жилых помещений.

Общие пределы осуществления права собственности, относящиеся к любому имуществу, закреплены в ст. 209 ГК РФ, где говорится о том, что осуществление права собственности не должно нарушать прав и охраняемых законом интересов других лиц.

К пределам осуществления прав, касающихся пользователей недвижимого имущества, следует отнести пределы, относящие­ся к осуществлению прав на земельный участок как таковой либо являющиеся составной частью другого объекта. Российское земель­ное законодательство устанавливает строго целевое назначение земельных участков исходя из состава земель и целей получения их в пользование.

Специального упоминания заслуживают пределы, непосред­ственно касающиеся осуществления прав пользователей жилых помещений. Российский законодатель, устанавливая пределы осу­ществления права собственности в отношении любого имущества, исходит из принципа «можно делать со своим имуществом все то, что не нарушает права других субъектов». Регламентируя отношения, связанные с недвижимостью в жилищной сфере, этот принцип проецируется и на право собственности на жилые помещения. Как следует из ст. 209 ГК РФ и прямо указывается в ст. 17 ЖК РФ, осу­ществление права собственности на жилое помещение не должно нарушать права и охраняемые действующим законодательством интересы других лиц, т.е. пределы обусловливаются основанными на закрепленных в законодательстве правах и интересах субъектов гражданского права.

К таким пределам законодатель относит возможность исполь­зования жилья. Все жилые помещения независимо от фондовой принадлежности и оснований владения и пользования имеют ис­ключительно целевое назначение. В соответствии со ст. 288 ГК РФ жилые помещения предназначаются для проживания граждан, гра­жданин — собственник жилого помещения может использовать его для личного проживания и проживания членов его семьи. Жи­лые помещения могут сдаваться их собственниками другим лицам для проживания на основании договора. При этом размещение в жилых домах промышленных производств не допускается. По­хожая норма содержится в ст. 17 ЖК РФ, согласно которой жилые помещения предназначены для постоянного проживания граждан. Предоставление помещений для нужд промышленного характера запрещается.

Исходя из установленного законом целевого назначения жилища недопустимо встречающееся на практике размещение в жилых поме­щениях торговых предприятий, офисов юридических лиц, производ­ственных мощностей. Как справедливо указывается в распоряжении мэра г. Москвы от 4 марта 1994 г. № 101-РМ «О мерах по пресечению противоправного использования жилых помещений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц», в результате такого использования из жилищного фонда незаконно изымается значи­тельная часть жилой площади, что усугубляет в этой сфере и без того напряженную из-за нехватки жилья ситуацию в городе. В соответст­вии со ст. 17 ЖК РФ допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности или индивиду­альной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение.

В отличие от прежнего законодательства ГК РФ предусмотрел от­ветственность собственников за использование жилого помещения не по назначению. Согласно ст. 293 Кодекса, если собственник жилого помещения использует его не по назначению или систематически нару­шает права и интересы соседей, орган местного самоуправления может предупредить собственника о необходимости устранить нарушения. В тех случаях, когда, несмотря на предупреждение, собственник про­должает нарушать права и интересы соседей или использовать жилое помещение не по назначению, суд по иску органа местного самоуправ­ления может принять решение о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения.

К пределам осуществления права на жилые помещения следует также отнести обязательность надлежащего обращения с жилым по­мещением, т.е. соблюдение санитарно-гигиенических требований, строительных норм и правил, противопожарных норм и т.п., необхо­димых для нормальной эксплуатации как данного жилого помещения, так и иной недвижимости в жилищной сфере, расположенной в этом доме. Например, собственник, наниматель или иной пользователь жи­лья в многоквартирном доме не вправе без разрешения соответствую­щих органов перестраивать квартиру, устанавливать дополнительное отопительное или иное оборудование и т.д. В качестве крайней меры к собственнику за бесхозяйственное обращение с принадлежащим ему жилым помещением, допускающему его разрушение, согласно той же ст. 293 ГК РФ может быть применена санкция о прекращении права собственности.

Судебные ограничения права на жилье возникают в случаях оспори-мости права на жилье, т.е. когда право на жилое помещение поставлено под сомнение. Это могут быть иски о расторжении или изменении договора найма, купли-продажи, мены, о признании недействитель­ным обмена жилыми помещениями. В случае возникновения споров до разрешения судом вопроса о праве на жилое помещение правомочие распоряжения будет ограничено.

Договорные стеснения права собственности на жилые помещения возможны и когда субъекты гражданско-правовых отношений на­лагают ограничения на одну из сторон соглашения при заключении договоров ипотеки, пожизненного содержания с иждивением, найма, поднайма жилья и некоторых других.

По общему правилу, установленному ст. 346 ГК РФ, передача жи­лого помещения в залог не лишает залогодателя права распоряжаться им. Исключения из этого правила могут быть установлены законом или договором. Например, договором о залоге может предусматриваться, что залогодатель не вправе распоряжаться заложенным жилым поме­щением, либо может быть установлен запрет на совершение некото­рых актов распоряжения (допустим, незалогодатель вправе совершать сделки, влекущие переход права собственности).

Ограничения права собственности возможны и при заключении договора пожизненного содержания с иждивением, предусмотренного § 4 гл. 33 ГК РФ, согласно которому собственник вправе произвести отчуждение жилища, при этом плательщиком ренты и должником по другим обязательствам, вытекающим из такого договора, становится приобретатель, т.е. налицо обременение приобретенного жилья. Кро­ме того, получатель ренты в обеспечение обязательства плательщика ренты приобретает право залога на это имущество.

При заключении договора найма жилого помещения собственник, как заключивший соглашение, так и приобретший жилье после за­ключения договора найма, если иное не предусмотрено соглашением сторон, может быть ограничен или вообще лишен права пользования жилым помещением на срок действия договора. В таком случае право использовать жилище имеется у нанимателя и постоянно проживаю­щих с ним граждан. Согласно ст. 675 ГК РФ переход права собствен­ности на занимаемое по договору найма жилое помещение не влечет изменения или прекращения договора. При этом новый собственник становится наймодателем на условиях ранее заключенного договора.