§ 2. Правовые основы землепользования и охраны окружающей среды[15]

1. Понятие земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, и общая характеристика их правового режима. Среди природных богатств особое значение имеет земля как всеобщее средство производства и пространственный базис для всех сфер человеческой деятельности и главное средство производства в сельском хозяйстве. Российская Федерация располагает огромными земельными ресурсами, площадь которых, по данным Государственного земельного кадастра, составляет 1709,8 млн. гектаров. Причем на земли обороны и безопасности приходится около 14 млн. гектаров, что оп­ре­де­ля­ет до­пол­ни­тель­ные тре­бо­ва­ния к пра­во­во­му ре­гу­ли­ро­ва­нию во­про­сов, ка­саю­щих­ся пра­во­во­го ре­жи­ма зе­мель, пре­дос­тав­ляе­мых для этих целей.

В соответствии со ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли поселений;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

К числу земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности (ст. 93 ЗК РФ), относятся земельные участки:

1) для строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота, проведение учений и иных мероприятий);

2) для разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов);

3) для создания запасов материальных ценностей в государственном и мобилизационном резервах (хранилища, склады и др.);

4) для обустройства и содержания инженерно-технических сооружений и заграждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и других объектов;

5) для размещения объектов по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военных и иных объектов в закрытых административно-территориальных образованиях .

Земли, предоставленные для нужд обороны и безопасности, нельзя связывать только с какой-либо одной ведомственной принадлежностью. Указанные земли предоставляются также пограничным войскам, воинским формированиям и органам, организациям, осуществляющим функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.

Таким образом, можно дать следующее определение земель обороны и безопасности.

Землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, пограничных войск, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, других видов безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами.

Независимо от тех различий, которые есть в субъектах права пользования землями, предоставленными для нужд обороны и безопасности, независимо от ведомственной принадлежности этих земельных участков, правовой режим их использования имеет ряд общих признаков, определяемых целевым назначением земельных участков.

Правовой режим земель обороны и безопасности определяется, прежде всего, общими нормами земельного законодательства Российской Федерации. К ним, помимо ЗК РФ, относятся: Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ; Федеральный закон «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ; Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ и др. Вместе с тем правовой режим данной категории земель регулируется рядом ведомственных нормативных актов, например, действующим до настоящего времени приказом министра обороны СССР «О введении в действие Положения о квартирно-эксплутационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота» 1977 г. № 75.

Правовому режиму земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, присущи следующие характерные черты:

— общ­ность це­ле­во­го на­зна­че­ния дан­ных зе­мель­ных уча­ст­ков — все они пре­дос­тав­ля­ют­ся для нужд обо­ро­ны, безо­пас­но­сти стра­ны;

— зе­мель­ные уча­ст­ки и дру­гие при­род­ные объ­ек­ты, пре­дос­тав­лен­ные воинским частям (военным организациям), яв­ля­ют­ся фе­де­раль­ны­ми при­род­ны­ми ре­сур­са­ми;

— скрыт­ность рас­по­ло­же­ния зе­мель, пре­дос­тав­лен­ных воинским частям (военным организациям) для нужд обо­ро­ны;

— на­ли­чие за­прет­ных зон, рай­онов и дру­гих ог­ра­ни­че­ний на зем­лях, предоставленных воинским частям, и во­круг них. За­прет­ные зо­ны, рай­оны и ог­ра­ни­че­ния мо­гут быть раз­но­об­раз­ны­ми. Их раз­но­об­ра­зие оп­ре­де­ля­ет ха­рак­тер ис­поль­зо­ва­ния зе­мель­но­го уча­ст­ка для кон­крет­ных нужд обо­ро­ны, безо­пас­но­сти стра­ны. Например, при ар­се­на­лах, ба­зах, скла­дах Воо­ру­жен­ных Сил, дру­гих войск, во­ин­ских фор­ми­ро­ва­ний и ор­га­нов ус­та­нав­ли­ва­ют­ся «за­прет­ные рай­оны» и «за­прет­ные зо­ны»[16]. За­прет­ные рай­оны и за­прет­ные зо­ны ус­та­нав­ли­ва­ют­ся в це­лях обес­пе­че­ния безо­пас­но­сти хра­не­ния воо­ру­же­ния, во­ен­ной тех­ни­ки и дру­го­го во­ен­но­го иму­ще­ст­ва, за­щи­ты на­се­ле­ния и объ­ек­тов про­из­вод­ст­вен­но­го, со­ци­аль­но-бы­то­во­го и ино­го на­зна­че­ния, а так­же ок­ру­жаю­щей сре­ды при чрез­вы­чай­ных си­туа­ци­ях тех­но­ген­но­го и при­род­но­го ха­рак­те­ра;

— воинским частям (военным организациям) как субъ­ек­там зе­мель обо­рон­но­го на­зна­че­ния пре­дос­тав­ле­но пра­во поль­зо­вать­ся в установленных законом случаях со­сед­ни­ми зем­ля­ми дру­гих зем­ле­поль­зо­ва­те­лей;

— ис­поль­зо­ва­ние воинскими частями (военными организациями) зе­мель обо­рон­но­го на­зна­че­ния долж­но осу­ще­ст­в­лять­ся с уче­том обес­пе­че­ния безо­пас­но­сти ок­ру­жаю­ще­го на­се­ле­ния;

— освобождение, как пра­ви­ло, воинских частей (военных организаций) от пла­ты за зем­лю;

— обязательное участие федеральных ор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной вла­сти в предоставлении и изъятии земельных участков дан­ной ка­те­го­рии зе­мель, совершении с ними гражданско-правовых сделок.

2. Понятие предоставления земель воинским частям (военным организациям) и организационно-правовые формы, в которых ими осуществляется землепользование. Пре­дос­тав­ле­ние зем­ли воинским частям (военным организациям) — это по­сле­до­ва­тель­но вы­пол­няе­мые и свя­зан­ные ме­ж­ду со­бой дей­ст­вия ком­пе­тент­ных ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, осу­ще­ст­в­ляе­мые в по­ряд­ке, ус­та­нов­лен­ном за­ко­ном, и на­прав­лен­ные на воз­ник­но­ве­ние субъ­ек­тив­ных прав на кон­крет­ный зе­мель­ный уча­сток.

Наиболее распространенное и типичное основание возникновения права землепользования воинских частей (военных организаций) — предоставление на основании распорядительного акта федерального органа исполнительной власти земельного участка в пользование.

Согласно ЗК РФ воинские части (военные организации) осу­ще­ст­в­ля­ют пра­во­мо­чия в от­но­ше­нии предоставленных им земельных участков в следующих формах:

— по­сто­ян­ное (бес­сроч­ное) поль­зо­ва­ние (ст. 20 ЗК РФ). Зе­мель­ные уча­ст­ки пе­ре­да­ются в постоянное (бессрочное) пользование то­гда, ко­гда землепользователю (воинской части, военной организации) не­об­хо­ди­мо га­ран­ти­ро­вать ус­той­чи­вость его прав на зем­лю.

Следует отметить, что согласно п. 12 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предоставленное землепользователям до вступления в силу этого Кодекса право постоянного (бессрочного) пользования сохраняется.

В соответствии с п. 4 ст. 20 ЗК РФ не допускается право распоряжения земельными участками, которые используются на праве постоянного (бессрочного) пользования. Права землепользователей определены в ст. 41 ЗК РФ, а также в ст. 269 ГК РФ. Так, лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Землепользователь вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества;

— безвозмездное срочное поль­зо­ва­ние (п. 1 ст. 24 ЗК РФ). При необходимости временного использования земель (территорий) для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются. Использование этих земель осуществляется применительно к порядку, установленному для проведения изыскательских работ, а также для зон с особыми условиями использования. К земельным участкам, которые могут предоставляться на праве безвозмездного срочного пользования, относятся: 1) земли, которые находятся в государственной или муниципальной собственности; 2) частные земли; 3) земельные участки организаций. В первом случае основанием приобретения права безвозмездного срочного пользования является административный акт органа исполнительной власти или органа местного самоуправления и срок пользования не может превышать один год. Во втором случае таким основанием служит договор, в котором указывается срок, на который предоставляется земельный участок. В третьем случае земельный участок может быть предоставлен только гражданам в виде служебного земельного надела;

— аренда земельных участков. При пре­дос­тав­ле­нии го­су­дар­ст­вен­ных или му­ни­ци­паль­ных зе­мель в арен­ду на­ря­ду с при­ня­ти­ем ре­ше­ния го­су­дар­ст­вен­ным ор­га­ном ис­полни­тель­ной вла­сти или ор­га­ном ме­ст­ного са­мо­управ­ле­ния о пре­дос­тавле­нии уча­ст­ка с воинскими частями (военными организациями) за­клю­ча­ет­ся соот­вет­ст­вую­щий до­го­вор. Ука­зан­ные юри­ди­че­ские ак­ты в со­во­куп­но­сти яв­ля­ют­ся ос­но­ва­ни­ем для воз­ник­но­ве­ния пра­ва арен­ды на зе­мель­ный уча­сток. Например, со­глас­но по­ста­нов­ле­нию Правительства Российской Федерации «О по­ряд­ке и ус­ло­ви­ях эпи­зо­ди­че­ско­го ис­поль­зо­ва­ния рай­онов па­де­ния от­де­ляю­щих­ся час­тей ра­кет» от 31 мая 1995 г. № 536 (с из­ме­не­ния­ми от 24 мар­та 1998 г.) в це­лях под­дер­жа­ния обо­ро­но­спо­соб­но­сти Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции и обес­пе­че­ния кос­ми­че­ской дея­тель­но­сти для ре­ше­ния со­ци­аль­но-эко­но­ми­че­ских, на­уч­но-тех­ни­че­ских и дру­гих за­дач ор­га­ны ис­пол­ни­тель­ной вла­сти субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции обя­за­ны вы­де­лять Ми­ни­стер­ст­ву обо­ро­ны Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции зе­мель­ные уча­ст­ки для па­де­ния от­де­ляю­щих­ся час­тей ра­кет при про­ве­де­нии пус­ков ра­кет с кос­мо­дро­мов и по­ли­го­нов Ми­ни­стер­ст­ва обо­ро­ны Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции. Ис­поль­зо­ва­ние рай­онов па­де­ния осу­ще­ст­в­ля­ет­ся в со­от­вет­ст­вии с до­го­во­ра­ми, за­клю­чае­мы­ми Ми­ни­стер­ст­вом обо­ро­ны Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции с ор­га­на­ми ис­пол­ни­тель­ной вла­сти субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, на тер­ри­то­рии ко­то­рых на­хо­дят­ся эти рай­оны;

— сервитут (ст. 23 ЗК РФ). Под ним по­ни­ма­ет­ся пра­во соб­ст­вен­ни­ка (поль­зо­ва­те­ля) зе­мель­но­го уча­ст­ка тре­бо­вать от соб­ст­вен­ни­ка (поль­зо­ва­те­ля) со­сед­не­го зе­мель­но­го уча­ст­ка, а в не­об­хо­ди­мых слу­ча­ях и от соб­ст­вен­ни­ка (поль­зо­ва­те­ля) дру­го­го зе­мель­но­го уча­ст­ка пре­дос­тав­ле­ния пра­ва ог­ра­ни­чен­но­го поль­зо­ва­ния со­сед­ним уча­ст­ком. Сер­ви­тут мо­жет ус­та­нав­ли­вать­ся, как это пре­ду­смот­ре­но ст. 274 ГК РФ, для обес­пе­че­ния про­ез­да и про­хо­да че­рез со­сед­ний зе­мель­ный уча­сток, про­клад­ки и экс­плуа­та­ции ли­ний элек­тро­пе­ре­да­чи, свя­зи и тру­бо­про­во­дов, а так­же дру­гих нужд соб­ст­вен­ни­ка зе­мель­но­го уча­ст­ка, ко­то­рые не мо­гут быть обес­пе­че­ны без ус­та­нов­ле­ния сер­ви­ту­та.

3. Понятие и основания прекращения права землепользования воинских частей (военных организаций). Под прекращением права землепользования воинской части (военной организации) понимаются по­сле­до­ва­тель­но вы­пол­няе­мые и свя­зан­ные ме­ж­ду со­бой дей­ст­вия ком­пе­тент­ных ор­га­нов го­су­дар­ст­ва, юри­ди­че­ских лиц, судебных органов, осу­ще­ст­в­ляе­мые в по­ряд­ке, ус­та­нов­лен­ном действующим законодательством, и на­прав­лен­ные на прекращение у во­ин­ской час­ти (военной организации) как субъ­ек­та зе­мель­ных пра­во­от­но­ше­ний субъ­ек­тив­ных прав на кон­крет­ный зе­мель­ный уча­сток, зарегистрированных в установленном порядке.

В гл. 7 ЗК РФ установлены основания прекращения землепользования. К ним относятся:

1) использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель;

2) использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

3) неустранение совершенных умышленно земельных правонарушений:

4) неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет;

5) изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 55 ЗК РФ;

6) реквизиция земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 51 ЗК РФ;

7) истечение срока, на который был предоставлен земельный участок.

Изъ­я­тие зе­мель у воинских частей (военных организаций), не­за­ви­си­мо от ос­но­ва­ний, име­ет не­сколь­ко ха­рак­тер­ных осо­бен­но­стей:

— осу­ще­ст­в­ля­ет­ся ком­пе­тент­ны­ми ор­га­на­ми в ус­та­нов­лен­ном законом по­ряд­ке на ос­но­ве во­ле­во­го ак­та фе­де­раль­но­го ор­га­на ис­пол­ни­тель­ной вла­сти или суда;

— име­ет при­ну­ди­тель­ный ха­рак­тер;

— осу­ще­ст­в­ля­ет­ся при ус­ло­вии рекультивации воинской частью (военной организацией) земель.

4. Понятие охраны окружающей среды. Правовое регулирование экологической безопасности в деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ под охраной окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий

Вышеназванным Федеральным законом в п. 1 ст. 41 установлено, что требования в области охраны окружающей среды, предъявляемые при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов, в полной мере распространяются на военные и оборонные объекты, вооружение и военную технику, за исключением чрезвычайных ситуаций, препятствующих соблюдению требований в области охраны окружающей среды. В связи с этим все основные зако­нодательные акты и нормативные документы по правовому регулированию видов деятельности, представляющих опасность для человека и окружающей природной среды, имеют отношение к обеспечению экологической безо­пасности деятельности Вооруженных Сил.

Правовые основы обеспечения экологической безопасности деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации нашли свое отражение примерно в 150 приказах и ди­рективах министра обороны Российской Федерации (например, приказ министра обороны Российской Федерации от 14 августа 1993 г. № 406, которым введено в действие Положение о порядке организации экологического контроля за охраной природной среды и рациональном использовании природных ресурсов в Воору­женных Силах Российской Федерации), начальника Генерального штаба Воору­женных Сил Российской Федерации и главнокомандующих видов Вооруженных Сил. Они объявляют о введении в Вооруженных Силах федеральных законов, кодексов, нормативных актов органов исполнительной власти федерально­го уровня и содержат необходимые разъяснения, преследуя цель единооб­разного их толкования и исполнения в войсках. Перечень первоочередных мероприятий по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности Вооруженных Сил утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 1996 г. № 1310.

УВС ВС РФ регламентируются вопросы охраны окружающей природной среды и обязанности военнослужащих в этой области.

Ответственность за проведение мероприятий по предотвращению загрязнения природной среды и рациональное использование природных ресурсов в зоне деятельности воинской части несет согласно ст. 223 УВС ВС РФ командир этой части. Начальник штаба воинской части организует доведение до должностных лиц требований приказов, директив и других руководящих документов по вопросам охраны окружающей природной среды и рационального при­родопользования, а также осуществляет контроль за своевременным их исполнением. Заместитель командира части по тылу непосредственно организует работу по охране окружающей среды и проведению природоохранных меро­приятий. Начальники служб (командиры подразделений) отвечают за состояние при­родоохранной деятельности в подчиненных службах (подразделениях), экологическое воспитание и обучение личного состава. Каждый военнослужащий при повседневной деятельности обязан беречь природу и охранять ее богатства. Он должен знать основные источники загрязнения, имеющиеся в воинской части (военной организации), выполнять мероприятия по предотвращению загрязнения окружающей среды.

Все документы по вопросам охраны природы и рационального природо­пользования в воинской части подшиваются в отдельное дело (папку), которое называется «Материалы по вопросам охраны окружающей природ­ной среды и рационального использования природных ресурсов». В число этих документов входят: экологический паспорт воинской части (гарнизона), согласованный с территориальными природоохранными органами, или лимиты предельно допустимых выбросов и сбросов вредных ве­ществ в атмосферу и в водные объекты, а также накоплений твердых отходов; документы на право земле- и водопользования и др.

Экологическая безопасность — это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Военная деятельность, как и любой другой вид техногенной деятельности, сопряжена со множеством опасностей, которые присущи окружающей среде и при определенных условиях приводят к возникновению вредных факторов. Эти факторы представляют угрозу безопасности личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации, местного населения, вооружения, военной техни­ки, военных объектов и связанных с ними объектов хозяйственного назна­чения и окружающей среды.

Под экологической безопасностью в Вооруженных Силах Российской Федерации понимается состояние окружающей их природной среды, при котором обеспечивается исключение или сведение к минимуму неблагопри­ятного воздействия экологических факторов деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации на окружающую среду, население, личный состав и военные объекты.

Основными объектами экологической безопасности являются: личный состав Вооруженных Сил; население, проживающее в районах дислокации, базирования и повсе­дневной деятельности войск; окружающая среда; вооружение и военная техника; военные объекты.

Обеспечение экологической безопасности деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации состоит в проведении комплекса правовых, экономических, социальных, научно-теоретических и организационно-технических ме­роприятий, направленных на исключение или сведение к минимуму воздействия неблагоприятных экологических факторов деятельности Вооруженных Сил на окружающую среду, населе­ние, личный состав, вооружение и военную технику, военные и гражданские объекты.

Общее руководство обеспечением экологической безопасности осуществляют командующие (командиры, начальники), их заместители и штабы всех уровней системы управления войсками (силами). Планирование и организация работ по обеспечению экологической безопасности войск осуществляется штабами военных округов, флотов (флотилий), объединений, соединений и воинских частей. Общую координацию деятельности органов военного управления по обеспечению экологической безопасности деятельности Вооруженных Сил осуществляет начальник экологической безопасности Вооружен­ных Сил Российской Федерации. Руководство системой обеспечения экологической безопасности воз­ложено на Управление начальника экологической безопасности Вооруженных Сил Российской Федерации.

Для руководства обеспечением экологической безопасности повседневной деятельности войск (сил), их защитой от экологически вредных воздей­ствий, охраной окружающей природной среды и рациональным использо­ванием природных ресурсов создана Экологическая служба Вооруженных Сил Российской Федерации (при­каз ми­ни­ст­ра обо­ро­ны Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции «Об ут­вер­жде­нии По­ло­же­ния об Эко­ло­ги­че­ской служ­бе Воо­ру­жен­ных Сил Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции» от 23 января 1998 г. № 46). Подразделения этой службы входят в состав главных штабов видов Вооруженных Сил, главных и центральных управ­лений Министерства обороны, штабов военных округов, флотов (флотилий), объединений и полигонов. В соединениях и воинских частях решением специ­альных задач, связанных с обеспечением экологической безопасности, зани­маются нештатные инспекторы по охране окружающей природной среды. Основным информационно-аналитическим центром в области экологической безопасности является Экологический центр Министерства обороны Российской Федерации. На него возложены задачи военно-научного, методического и информационного сопровождения работ в области военной экологии и обеспечения экологи­ческой безопасности деятельности Вооруженных Сил.