§ 2. Правовые и организационные основы координации

Правовые основы координации деятельности правоохранительных органов и закрепление за прокурорами руководящей роли в этой работе были регламентированы в первых законодательных актах об организации и деятельности советской прокуратуры. В Положении о прокурорском надзоре, принятом 28 мая 1922 г. третьей сессией ВЦИК IX созыва, говорилось, что прокуратура учреждается "в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью".
Этим определялись две взаимосвязанные задачи органов прокуратуры: осуществление надзора за соблюдением законов и "постановка", то есть организация скоординированных мер по борьбе с преступностью. Во временной инструкции НКЮ (1922 г.) губернским прокурорам предписывалось периодически созывать губернские совещания по борьбе с преступностью в составе: прокурора (председатель) и членов совещания, председателя суда, председателя революционного трибунала, заведующего РКИ и начальника губернского ОГПУ. Цель губернских совещаний- объединение усилий всех органов по борьбе с преступностью, выработка необходимых мероприятий в этой области и обсуждение вопросов о правильной деятельности исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции.
В принятом 19 ноября 1926 г. третьей сессией ВЦИК XII созыва Положении о судопроизводстве РСФСР определялись полномочия государственной прокуратуры по "общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью", а также "периодический созыв совещаний по борьбе с преступностью".
В период 1926-1930 гг. в практике деятельности правоохранительных органов твердо закрепились сложившиеся на местах формы координации: межведомственные совещания, выработка совместных циркулярных указаний местным органам, обмен информацией о состоянии деятельности своего органа и др. Это давало весьма эффективный результат в борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Однако в начале 30-х гг. координации стало уделяться все меньше внимания, а к 1933 г. координация была вовсе исключена из практики деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В Положении о прокурорском надзоре 1933 г. уже не содержалось норм, посвященных координации деятельности правоохранительных органов, а тем более норм, определяющих руководящее положение прокуроров в этой работе. Не нашли отражения эти полномочия прокуроров и в Положении о прокурорском надзоре 1955 г. Не содержалось указаний о координации и в соответствующих нормативных актах, посвященных организации и деятельности органов внутренних дел, суда и юстиции. Это отрицательно отражалось на деятельности правоохранительных органов, которые работали разобщенно, в их деятельности допускались разнобой и параллелизм, различная оценка одних и тех же аспектов преступности и нарушений законности и правопорядка.
Разнобой допускался даже в государственной статистической отчетности о структуре и динамике преступности в стране: органы внутренних дел представляли одни сведения, прокуратура - другие, а суды и органы юстиции - третьи. Все это пагубно отражалось не только на состоянии борьбы с преступностью, но и на взаимоотношениях работников правоохранительных органов различных уровней. Общие цели и задачи, средства и методы по борьбе с преступностью и укреплению законности были "растащены по кабинетам". Не было создано единого фронта по борьбе с преступностью.
Негативные последствия разобщенности правоохранительных органов со всею очевидностью проявились в особенности после объявленной 27 марта 1953 г. амнистии в связи со смертью Сталина, когда повсеместно произошла вспышка уголовной преступности и потребовались громадные усилия, чтобы ее "погасить".
Впервые после длительного исторического отрезка времени о координации правоохранительных органов в борьбе с преступностью было сказано в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г. "О мерах по усилению борьбы с преступностью". На руководителей органов внутренних дел, прокуратуры и суда была возложена обязанность систематически осуществлять совместные действия по Наиболее важным вопросам борьбы с преступностью и укреплению правопорядка в республиках, краях, областях, городах и районах'.
Генеральный прокурор СССР, определяя задачи органов прокуратуры, вытекающие из постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г., в своем приказе № 75 от 30 июля 1966 г. предложил прокурорам республик, краев, областей, городов и районов вместе с органами суда, внутренних дел и госбезопасности систематически анализировать состояние преступности, планировать и осуществлять совместные действия по наиболее важным участкам борьбы с преступностью и укреплению правопорядка. Однако, хотя и была установлена координация деятельности правоохранительных органов как необходимое условие успешной борьбы с преступностью, тем не менее ни в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г., ни в приказе Генерального прокурора СССР № 75 не было ничего сказано о руководящей роли органов прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов, хотя на практике уже и в те годы органы прокуратуры, в особенности в ее верхних структурных подразделениях, занимали руководящее положение в координации. Руководящая роль органов прокуратуры в координации была впервые определена в постановлении ЦК КПСС от 25 января 1972 г. по Брянской партийной организации. Правоохранительным органам предлагалось создать единый фронт по борьбе с преступностью и иными нарушениями законности, при этом была определена руководящая роль в этом органов прокуратуры.
Именно с этого времени (1972 г.) и идет отсчет восстановленной руководящей роли органов прокуратуры .в координации деятельности органов внутренних дел, суда и юстиции. Органы прокуратуры, таким образом, с того времени стали выполнять предназначенную им руководящую роль в координации.
В 1973 г. Прокуратура Союза ССР изучила и обобщила складывающуюся на местах практику по осуществлению координации и выполнению прокурорами республик и нижестоящими прокурорами своей руководящей роли. Вопрос о состоянии координации и о методах по ее дальнейшему совершенствованию был обсужден на заседании коллегии Прокуратуры Союза ССР. В итоге обсуждения были выработаны предложения и рекомендации по улучшению этой работы, которые нашли отражение в информационно-методическом письме Прокуратуры Союза ССР. В итоге обсуждения были выработаны предложения и рекомендации по улучшению этой работы, которые нашли отражение в информационно-методическом письме Прокуратуры Союза ССР от 12 марта 1973 г. "О координации действий органов прокуратуры с органами внутренних дел, юстиции и судами по борьбе с преступностью". В Письме отмечалось, что органы прокуратуры республик, краев, областей, городов и районов в координации с соответствующими правоохранительными органами планируют и проводят мероприятия по наиболее важным направлениям в борьбе с преступностью и иными нарушениями правопорядка. Был дан глубокий анализ складывающейся на местах практики координации, различных форм этой деятельности. Были одновременно отражены и недостатки в координации. В приказе отмечалось, что не везде координация вошла в практику повседневной роботы правоохранительных органов; не все прокуроры осознали необходимость выполнения ими руководящей роли в этой деятельности; смешивается компетенция правоохранительных органов, ослаблена принципиальность прокурорского надзора за исполнением законности в деятельности органов внутренних дел, суда и юстиции. Были высказаны предложения и рекомендации по совершенствованию координации и усилению руководящей роли прокуроров в этой работе.
Важной вехой стало постановление Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 г. "О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями". В постановлении было обращено внимание на необходимость повышения действенности прокурорского надзора за соблюдением законов в деятельности органов внутренних дел, а также улучшения координации деятельности правоохранительных органов.
Во исполнение постановления Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 г. Генеральный прокурор СССР издает 22 января 1979 г. приказ № 1, в котором предлагал подчиненным прокурорам всю работу по предупреждению и пресечению нарушений законности и правопорядка проводить на основе комплексного подхода, последовательно укрепляя связи с другими государственными органами, трудовыми коллективами и общественностью.
Таким образом, хотя законодательно (de jure) руководящая роль органов прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов закреплена не была, тем не менее фактически (de facto) прокуроры всех звеньев эти полномочия считали обязательными и строго их исполняли.
Правовую регламентацию координация получила в Законе о прокуратуре СССР, принятом Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г.
В ст. 3 Закона отражены полномочия прокуроров по координации: 1) органы прокуратуры совместно с другими государственными органами разрабатывают меры по предупреждению преступлений и иных правонарушений; 2) Прокуратура СССР в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Координирующая роль прокуроров нашла закрепление в Законе "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. (ст. 8).
Важное значение в усилении координирующей роли прокуроров имеет Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ № 567 от 18 апреля 1996 г.
Координацию деятельности правоохранительных органов как в центре, так и на местах обеспечивают координационные совещания. Координационные совещания состоят из руководителей органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции республик, краев, областей, городов и районов. Действующие в Вооруженных Силах координационные совещания состоят из военных прокуроров и председателей военных судов видов Вооруженных Сил, военных округов, округов противовоздушной обороны, групп войск и флотов, армий, флотилий, соединений и гарнизонов. Координационные совещания, действующие на транспорте, состоят из транспортных прокуроров и руководителей органов внутренних дел. Для участия в работе этих советов могут быть приглашены председатели соответствующих территориальных судов.
Заседания координационного совещания проводятся в соответствии с заранее составленным планом и, как правило, не реже одного раза в квартал. В план работы координационного совещания включаются наиболее актуальные проблемы, решение которых требует усилий работников всех правоохранительных органов. На проводимые заседания координационного совещания могут быть приглашены руководители других ведомств, предприятий, учреждений, организаций, трудовых коллективов, ученые-юристы, представители печати и других средств массовой информации. Заседания совета могут проводиться с выездом на предприятия, в учреждения, организации, в города и районы. Для подготовки материалов к заседанию координационных совещаний могут создаваться рабочие группы из числа наиболее квалифицированных работников правоохранительных органов. К их работе могут быть привлечены специалисты других ведомств, научно-исследовательских и учебных юридических заведений.
Решения координационных совещаний считаются принятыми, когда их одобрят все члены совещания. Материалы совещаний, ход обсуждения поставленной проблемы в обязательном порядке протоколируются. Протокол рассылается всем членам совещания. Документ, выработанный совещанием (информационное письмо, методические рекомендации), подписывается всем составом совещания.
Особыми полномочиями сугубо организационного характера наделен председатель совещания (руководитель соответствующего органа прокуратуры). Он созывает как очередные, так и по согласованию с членами совета внеочередные совещания, он же ведет эти совещания. Председатель совета направляет членам совета проекты решений и материалы, необходимые для обсуждения; осуществляет контроль за выполнением принятых решений; оказывает практическую помощь рабочим группам правоохранительных органов по подготовке материалов для обсуждения на заседании совещания. Члены координационного совещания вправе вносить предложения по проблемам, которые надлежит обсудить на заседании совещания, они готовят материалы для обсуждения по своему ведомству, комплектуют деятельность группы работников правоохранительных органов по подготовке и сбору материалов для обсуждения на заседании совещания. Намеченные и одобренные совещанием мероприятия, а также предлагаемые рекомендации проводятся в жизнь руководителями правоохранительных органов соответствующими приказами или указаниями - в пределах их компетенции.
Координационное совещание работает в соответствии со строго определенной программой. Он рассматривает проекты планов согласованных мероприятий правоохранительных органов по борьбе с преступностью в целом в республике, крае, области, городе или районе и по борьбе с преступлениями определенных категорий.
Координационное совещание организует проверки и изучение состояния борьбы с преступлениями и иными правонарушениями на отдельных территориях, в населенных пунктах, на предприятиях и стройках, определяет практические меры по усилению борьбы с ними. На своих заседаниях совещания могут заслушать сообщения руководителей и других ответственных работников правоохранительных органов о состоянии борьбы с преступностью, о ходе исполнения намеченных ими мероприятий по предупреждению правонарушений. Если результаты таких обсуждений могут оказаться полезными для работников правоохранительных органов, решение совещания в виде информационного письма направляется руководителям этих органов. Заметное место в системе мер, принимаемых координационными совещаниями, занимает подготовка и принятие рекомендаций по предупреждению, пресечению, раскрытию преступлений, которые затем направляются местным правоохранительным органам. Координационные совещания центра, а также республик, краев и областей изучают и распространяют положительный опыт координации деятельности правоохранительных органов.