В редакции 2005 г. Федеральный закон об основных гарантиях гласит, что предвыборная агитация представляет собой деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).

Итак, останавливаясь на специфике информационного обеспечения выборов, необходимо определить, что в его состав входят:

информирование избирателей, участников референдума;

предвыборная агитация;

агитация по вопросам референдума.

Информирование избирателей и участников референдума осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях. При этом содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений.

Подробное информирование избирателей или участников референдума, в том числе через средства массовой информации, о ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, действий по участию в референдуме, о законодательстве РФ о выборах и референдумах, о кандидатах, об избирательных объединениях осуществляют комиссии.

Законом установлено, что в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев, поскольку в них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, деятельности, связанной с проведением референдума, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений.

В день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего избирательного округа, округа референдума запрещается публикация (обнародование) данных об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, в том числе размещение таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, в том числе и в Интернете, информационном пространстве, наименее подверженном контролю со стороны государственных органов.

Одним из способов информирования избирателей остается опубликование результатов общественного мнения, связанного с выборами и референдумами. При опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами, редакции средств массовой информации, граждане и организации, публикующие (обнародующие) эти результаты, обязаны указывать:

организацию, проводившую опрос;

время его проведения;

число опрошенных (выборку);

метод сбора информации;

регион, где проводился опрос;

точную формулировку вопроса;

статистическую оценку возможной погрешности;

лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) указанную публикацию (обнародование).

Информационное обеспечение выборов и референдумов с использованием организаций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий

Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации (организации телерадиовещания, редакции периодических печатных изданий), а также их представители, в том числе должностные лица и творческие работники, не являющиеся кандидатами, не являются субъектами агитационной деятельности, осуществляемой через средства массовой информации.

Некоторые усматривают в этом ущемление прав средств массовой информации, журналистов, установленных соответствующим законодательством. Представляется, что никакого противоречия между законодательством о выборах и законодательством о средствах массовой информации не существует. Они лишь взаимно дополняют друг друга. Хотя, нельзя не признать, что имеют место и коллизии.

В период между выборами производство и распространение информации организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, регулируются Конституцией РФ и федеральным законодательством о средствах массовой информации. В период избирательной кампании процесс производства и распространения информации о выборах регулируют законы о выборах: на федеральных выборах - федеральные законы о выборах, на выборах в субъектах РФ - законы субъектов РФ *(98).

Из этого следует, что в рамках любой избирательной кампании распространение информации через средства массовой информации, иначе говоря, информационная деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, регулируется Конституцией РФ, законами о выборах и законодательством о средствах массовой информации *(99).

Целью регулирования нормами избирательного права деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации в период избирательной кампании, является обеспечение права граждан на распространение и получение информации о выборах, создание возможностей для осуществления гражданами своих избирательных прав, упорядочение процесса распространения информации о выборах для обеспечения равенства прав граждан в этой сфере, защита конкретного гражданина, общества в целом, а также государства от угроз, связанных с распространением информации, нарушающей права граждан.

Законы о выборах особо выделяют цель обеспечения равенства прав граждан, гарантированного ст. 17, 19 Конституции РФ, поскольку принцип равенства прав граждан исключительно важен для реализации конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления *(100).

Сущность правового регулирования распространения информации в период избирательной кампании состоит во введении правовыми средствами особого юридического режима распространения связанной с выборами информации. Если обычный режим распространения информации между выборами характеризуется возникновением между субъектами права информационных правоотношений, то в период избирательной кампании, при распространении информации, связанной с выборами, между производителями, распространителями и потребителями этой специфической информации возникают информационные избирательные правоотношения.

Различие между информационными правоотношениями и информационными избирательными правоотношениями заключается в том, что первые регулируются законодательством о средствах массовой информации (нормами информационного права), а вторые - законодательством о выборах (нормами избирательного права). И, конечно же, сфера отношений, связанных с производством информации (деятельность редакторов, журналистов, режиссеров, звукорежиссеров, операторов, иных специалистов и т.д.), регулируется законодательством о средствах массовой информации (нормами информационного права) *(101).

В отличие от обычного режима деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, правовой режим их деятельности в период избирательной кампании заключается в необходимости соблюдать помимо юридических предписаний, установленных законами о средствах массовой информации, юридические предписания, определенные законами о выборах. Цель закрепления этих, предписанных законами о выборах, дозволений, обязанностей, ограничений и запретов заключается в необходимости обеспечить равенство прав участников избирательного процесса *(102).

Распространение связанной с выборами информации в период избирательной кампании, осуществляемое в условиях особого правового режима, выступает в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях в качестве информационного обеспечения избирательного процесса, включающего информирование избирателей и предвыборную агитацию.

Средства массовой информации имеют в избирательном процессе только право на информирование избирателей (являются субъектами информирования избирателей), однако нередко стремятся оказывать определенное влияние на политические симпатии или антипатии избирателей. Избирательные комиссии знают множество примеров, когда в ходе избирательных кампаний должностные лица организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и журналисты, руководствуясь исключительно экономическими или политическими соображениями, забывают о требованиях законодательства о выборах либо просто игнорируют эти требования и проводят на каналах организаций телерадиовещания предвыборную агитацию в пользу определенных кандидатов, присваивая себе не принадлежащие им по закону права, нарушая тем самым права других граждан - участников избирательного процесса.

В результате этих противоправных действий СМИ становятся средством манипуляции общественным мнением на выборах.

Нет никаких сомнений в том, что если правовое регулирование деятельности средств массовой информации в период избирательной кампании не будет сегодня осуществляться в соответствии с нормами избирательного права и права массовой информации, то деформации в сфере распространения информации о выборах будут неизбежны *(103).

Для того чтобы не допустить этого, Федеральный закон об основных гарантиях устанавливает для организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, а также для их представителей, как и для других участников избирательного процесса, особый правовой статус, обеспечивающий права, обязанности и ответственность за нарушения законов о выборах.

Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, их должностные лица и творческие работники (журналисты) в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях являются субъектами информирования избирателей, а в предвыборной агитационной деятельности принимают участие только посредством предоставления специальным субъектам предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях бесплатных и оплачиваемых из средств соответствующих избирательных фондов эфирного времени или печатной площади. Федеральный закон об основных гарантиях прямо запрещает проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы представителям организаций, выпускающим средства массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности *(104).

Кроме того, данный Закон запрещает гражданам (в том числе представителям средств массовой информации) и юридическим лицам (в том числе редакциям периодических печатных изданий, организациям телерадиовещания) выполнять за плату любую работу, оказывать любые платные услуги, прямо или косвенно связанные с выборами, если только эти работы или услуги оплачиваются из средств соответствующего избирательного фонда *(105).

Запрещаются также бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным расценкам юридическими лицами (в том числе редакциями периодических печатных изданий, организациями телерадиовещания) работ, оказание услуг, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенных результатов на выборах.

Федеральный закон об основных гарантиях содержит также положение, согласно которому любые расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке. Это означает, что платное предоставление эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания и печатной площади в периодических печатных изданиях для проведения предвыборной агитации производится в соответствии с договором, заключенным в письменной форме до предоставления эфирного времени, печатной площади.

Из этого следует также, что редакция периодического печатного издания, организация телерадиовещания не вправе предоставить для предвыборной агитации гражданину, в том числе и находящемуся в правовом статусе зарегистрированного кандидата, печатную площадь или эфирное время для проведения предвыборной агитации за плату, если такая оплата производится помимо избирательного фонда из любых иных средств *(106).

Бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь для агитационных целей также могут быть предоставлены только специальным субъектам агитационной деятельности: гражданам, имеющим правовой статус зарегистрированного кандидата, а также избирательным объединениям, избирательным блокам, зарегистрировавшим списки кандидатов.

И, наконец, в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях редакции периодических печатных изданий, организации телерадиовещания как юридические лица не вправе оказывать кому-либо бесплатно услуги, выполнять работы, связанные с выборами.

В периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти, органами местного самоуправления исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений, нормативных правовых и иных актов, не могут публиковаться агитационные материалы, а также редакционные материалы, освещающие деятельность кандидатов, избирательных объединений, инициативной группы по проведению референдума.

Перечень государственных и муниципальных организаций телерадиовещания, а также государственных и муниципальных периодических печатных изданий, которые обязаны предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, публикуется организующей выборы, референдум комиссией или указанной в законе нижестоящей комиссией по представлению органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по регистрации средств массовой информации.

В указанный перечень включаются следующие сведения о каждой организации телерадиовещания, каждом периодическом печатном издании:

а) наименование организации телерадиовещания и соответствующего средства массовой информации либо периодического печатного издания;

б) юридический адрес организации телерадиовещания либо редакции периодического печатного издания;

в) учредитель (учредители) организации телерадиовещания либо учредитель (учредители) редакции периодического печатного издания и периодического печатного издания;

г) вид и объем государственной (муниципальной) поддержки (если таковая имелась за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, дню официального опубликования решения о назначении референдума);

д) доля (вклад) Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в уставном (складочном) капитале (если таковая имелась (таковой имелся) на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, день официального опубликования решения о назначении референдума);

е) периодичность выпуска периодического печатного издания;

ж) указание на то, что организация телерадиовещания, периодическое печатное издание являются специализированными (для специализированных организаций телерадиовещания, периодических печатных изданий).

Если необходимо определить специфику института предвыборной агитации, то в первую очередь нужно усвоить, что в рамках Федерального закона об основных гарантиях предвыборной агитацией признаются:

а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения;

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума может проводиться:

а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

б) посредством проведения агитационных публичных мероприятий;

в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

г) иными не запрещенными законом методами.

Все расходы на проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов, фондов референдума в установленном законом порядке.

Агитация за кандидата, избирательное объединение, оплачиваемая из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений, запрещается. Запрещается также привлекать к предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет, в том числе использовать изображения и высказывания таких лиц в агитационных материалах.

Федеральный закон об основных гарантиях содержит исчерпывающий перечень лиц и организаций, которым запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы. К ним относятся:

а) федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные государственные органы, органы местного самоуправления;

б) лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, лица, являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей;

в) воинские части, военные учреждения и организации;

г) благотворительные и религиозные организации, учрежденные ими организации, а также члены и участники религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;

д) комиссии, члены комиссий с правом решающего голоса;

е) иностранные граждане, за исключением случаев предусмотренных законом;

е.1) международные организации и международные общественные движения;

ж) представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности;

з) лица, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, кампании референдума установлен факт нарушения ограничений закона.

Использование в агитационных материалах кандидата, избирательного объединения изображения физического лица, высказываний физического лица о кандидате, об избирательном объединении возможно только с письменного согласия лица, чье изображение используется. Документ, подтверждающий согласие, представляется в избирательную комиссию вместе с экземплярами агитационных материалов.

В случае размещения агитационного материала на канале организации телерадиовещания либо в периодическом печатном издании указанный документ представляется в избирательную комиссию по ее требованию. Данное ограничение не распространяется:

а) на использование избирательным объединением высказываний выдвинутых им кандидатов о данном избирательном объединении, а также о кандидатах, выдвинутых данным избирательным объединением на тех же выборах;

б) на использование обнародованных высказываний о кандидатах, об избирательных объединениях с указанием даты (периода времени) обнародования таких высказываний и наименования средства массовой информации, в котором они были обнародованы;

в) на цитирование высказываний об избирательном объединении, о кандидате, обнародованных иными избирательными объединениями, а также кандидатами в своих агитационных материалах, изготовленных и распространенных в соответствии с законом;

г) на использование изображений кандидатов, выдвинутых на со ответствующих выборах;

д) на использование кандидатом своих изображений, использование избирательным объединением изображений кандидата, выдвинутого им в составе списка кандидатов, со своими супругом, детьми (в том числе не достигшими возраста 18 лет), родителями и другими близкими родственниками, а также среди неопределенного круга лиц.