III. ВАЖНЕЙШИЕ КОНСТИТУЦИОННЫЕ АКТЫ КОНЦА XVII - НАЧАЛА XVIII в. ФОРМИРОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ

Режим реставрации. Еще до вступления на престол Карл II по совету генерала Дж. Монка подписал т. н. Бредскую декларацию, которая была обнародована 4 апреля 1660 г. В этой декларации новый король обязывался не преследовать участников революции (если те в течение 40 дней дадут обещание быть лояльными короне), допустить свободу вероисповедания для всех подданных, передавать все споры по поводу приобретенного в годы революции имущества на рассмотрение парламента, который мог “лучше всего обеспечить справедливое удовлетворение всем заинтересованным лицам” — последнее обещание представляло особую важность для “новых хозяев”, сколотивших свои состояния в результате конфискаций имущества у роялистов. Что касается имений, конфискованных у короны, то они подлежали безусловному возвращению королю без всякой компенсации с его стороны.В парламент были возвращены депутаты, изгнанные из него в результате “Прайдовой чистки”. Было объявлено, что ежегодное жалование королю (т. н. цивильный лист) устанавливалось в размере 1 280 тыс. фунтов стерлингов. Армия, где еще ощущалось значительное влияние сторонников О. Кромвеля, подлежала роспуску. В плане общих перспектив своей будущей политики Карл II гарантировал соблюдение основополагающих принципов более ранних конституционных документов — Великой хартии вольностей 1215 г., Петиции о праве 1628 г., Великой ремонстрации 1641 г.
Вскоре, однако, выяснилось, что ни Карл II (находился на престоле с 1660 г. по 1685 г.), ни последовавший за ним его брат Яков II (1685—1688 гг.) не намеревались всерьез выполнять данные обещания. Напротив, не осознавая полностью глубины и значимости свершившегося в годы революции переворота, они стремились к реставрации дореволюционных порядков. Созванный в 1661 г. парламент (т. н. Кавалерский парламент) осуществлял свои полномочия в течение последующих 18 лет — по продолжительности своего функционирования он превзошел даже знаменитый Долгий парламент. Была торжественно провозглашена наследственная монархия, восстановлены прерогативы палаты лордов, воссоздан могущественный Тайный совет, состав которого определялся королевским распоряжением. Нижняя палата парламента стала вновь избираться по старой, дореволюционной, системе. Король получил в свое распоряжение значительные воинские контингенты; офицерский состав обновленной армии стал комплектоваться исключительно из сторонников Стюартов. В знак благодарности за поддержку королевской власти в годы революции Ирландия и Шотландия вновь получили право сформировать собственные национальные парламенты.Возрождение англиканской церкви сопровождалось массовыми гонениями и преследованиями участников революции, принадлежавшими как к индепендентскому, так и к пресвитерианскому течениям. Над “цареубийцами”, т. е. членами суда над Карлом I, была учинена самая дикая расправа, причем как над живыми, так и над мертвыми: 30 января 1661 г., в двенадцатую годовщину казни короля, трупы О. Кромвеля, Г. Айртона, Д. Брэд-шоу были извлечены из могил, обезглавлены и повешены для всеобщего обозрения. Все это свидетельствовало о том, что страна вступила в период самой мрачной реакции.
Принятый в 1664 г. Акт о незаконных сборищах запрещал публичные моления, кроме официальных; всякое молитвенное собрание, на котором присутствовало более пяти человек (помимо хозяев семьи и домочадцев), рассматривалось как уголовное преступление; наказания за эти преступления варьировались от трех месяцев тюремного заключения до высылки из Англии в заморские колонии. 29 марта 1673 г. парламент принял Акт о присяге, согласно которому все государственные служащие должны были принести присягу королю на подданство и на признание его верховенства в религиозных делах; одновременно все эти лица должны были принять причастие согласно обряду англиканской церкви. Невыполнение этих требований влекло за собой потерю должности или права занимать ее впредь. Формально направленный против католиков, “Акт о присяге” наиболее энергично применялся против пуритан; результатом явилась фактическая чистка государственного аппарата от неугодных лиц в пользу сторонников режима реставрации. Ряд других законов, принятых парламентом, ограничивал право подданных на подачу петиций, ужесточал цензуру печатных изданий и т. п. На городских площадях устраивалось показательное сожжение книг, изданных в период революции.
Крайне реакционной была и внешняя политика правительства реставрации, направленная на сближение с католической Францией в ущерб национальным интересам Англии. Согласно договору, подписанному с Людовиком XIV, Франции возвращался приобретенный О. Кромвелем порт Дюнкерк — важнейший стратегический пункт на севере Франции, позволявший контролировать пролив Па-де-Кале; в ответ на это французский король обещал помочь Карлу вооруженными силами (численностью до 6 тыс. солдат) и финансовыми средствами (в 150 тыс. фунтов стерлингов) в случае выступления против него собственных подданных.Следует, однако, отметить, что в своей экономической политике правительство реставрации было вынуждено приспособляться к капиталистическому развитию страны. Карл II покровительствовал развитию торговли и предпринимательства, ограждал английскую промышленность высокими таможенными тарифами. Так, были приняты меры по ограничению импорта шерсти, хлеба, скота и мяса, что оказало стимулирующее воздействие на развитие соответствующих отраслей английского сельского хозяйства. В деревне продолжались “огораживания”, крестьянство лишалось прав наследственной аренды и всецело попадало в зависимость от землевладельцев и фермеров-кулаков (законы 1662 и 1677 гг.). Следовательно, реставрированная монархия проводила экономическую политику в пользу победивших в годы революции классов. Успехи этой политики не замедлили сказаться. Так, по подсчетам экономиста и статистика конца XVII века Ч. Дэвенанта, объем промышленности и торговли за период 1660—1688 гг. практически удвоился; в такой же пропорции возрос морской флот — подобных темпов экономического развития Англия не знала за всю свою предшествовавшую историю. Однако политическую власть в стране реставрированная королевская власть стремилась сохранить в руках старой земельной аристократии. Конечная политическая цель Стюартов заключалась в восстановлении дореволюционного абсолютистского режима.
Парламент, однако, не представлял собой монолитное единство и оставался ареной острых внутренних противоречий. В ходе парламентской борьбы сложились два течения, давших начало истории двух позднейших политических партий. Течение вигов объединило в своих рядах прогрессивные силы буржуазии, купцов и финансистов, а также верхушку джентри — эти слои, обогатившиеся в ходе революции и не желавшие восстановления старых порядков, оказывали сопротивление абсолютистским устремлениям короля. Течение тори выражало интересы придворной знати, реакционной земельной аристократии и духовенства, являвшихся опорой королевской власти. Окончательная поляризация парламента произошла при обсуждении вопроса о престолонаследии (Карл II не имел прямых наследников и настаивал на переходе короны после своей смерти к брату Якову, герцогу Йоркскому). Впрочем, в период реставрации указанные течения еще не сложились в четко организованные структуры, отличались аморфностью и неустойчивостью. Тем не менее разворачивавшаяся между ними борьба стала важнейшим фактором политической жизни и оставалась таковым на протяжении всего последующего развития страны.Хабеас корпус акт. В мае 1679 г., воспользовавшись временным большинством в парламенте, виги добились принятия “Акта о лучшем обеспечении свободы подданного и о предупреждении заточений за морями”. Проект закона трижды отклонялся верхней палатой, но после ожесточенной борьбы был, наконец, ею принят (весьма незначительным большинством, достигнутым, скорее всего, в результате подтасовки результатов голосования) и 26 мая 1679 г. утвержден королем. Данный документ, вошедший в историю под наименованием “Хабеас корпус акт” (по первым словам текста судебного приказа — Habeas corpus adjudicierandum, т. е. “доставить тело для предания суду”), явился одной из краеугольных основ английского конституционного права.
Непосредственная цель принятого закона была сугубо прагматичной и утилитарной — защитить от неправомерных арестов и произвола королевской администрации лидеров вигской оппозиции. В законе устанавливались правила ареста и привлечения обвиняемого к судебной ответственности, причем контроль за соблюдением этих правил возлагался на судебные органы. Любой подданный английской короны, задержанный административными органами за деяния, которые являются уголовными или считаются таковыми, в случае своего несогласия с арестом имел право лично или через своих представителей обратиться к одному из верховных судей с письменной просьбой выдать приказ “Хабеас корпус”, адресованный должностному лицу (шерифу или тюремщику), в ведении которого находился арестованный. Получив приказ “Хабеас корпус”, данное должностное лицо было обязано в строго установленные сроки (как правило, в течение 3 дней, а в исключительных случаях — не более 20 дней) доставить арестованного в соответствующую судебную инстанцию (не обязательно высшую), подробно обосновав истинные причины задержания. Судья, к которому был доставлен арестованный, рассматривал его заявление единолично в порядке сокращенного судопроизводства, но при условии непременного присутствия самого арестованного; на рассмотрение дела отводилось не более двух дней. Выяснив обстоятельства ареста, судья должен был определить, подлежит ли арестованный полному и безусловному освобождению, либо его следует отправить обратно в тюрьму, либо можно временно отпустить его на свободу с поручительством под денежный залог, обязав явиться в суд на ближайшую сессию для рассмотрения дела по существу (судебные сессии происходили раз в три месяца).
В процессе своей практической реализации Хабеас корпус акт далеко перерос рамки ординарного закона и приобрел гораздо более общее значение. Фактически он впервые в мировой правоохранительной практике ввел в действие некоторые основополагающие гарантии неприкосновенности личности. “Акты о Habeas corpus, — пишет А. Дайси, — не провозглашают никакого принципа и не определяют никаких прав, но для практических целей они стоят сотни конституционных статей, гарантирующих свободу личности. Торжественно провозгласить право личной свободы — вещь, конечно, нетрудная, но в большинстве случаев в ней мало толку. Действительное затруднение заключается в том, чтобы обеспечить пользование этим правом. Эта цель и достигается актами о Habeas corpus; для свободы англичан они сделали больше, чем можно было бы сделать каким угодно провозглашением прав”.
Практическое значение Хабеас корпус акта 1679 г. заключалось в том, что он положил предел произвольным арестам; разрешал временное освобождение под залог до момента судебного разбирательства; запрещал вторичный арест и помещение в тюрьму за то же самое преступление. Объявлялось также недопустимым переводить задержанных из одной тюрьмы в другую и содержать их без суда и следствия в тюрьмах заморских владений Англии. Хабеас корпус акт вводил систему значительных по размеру денежных штрафов, налагаемых на должностных лиц в пользу обвиняемого за неисполнение предписаний закона (500 фунтов стерлингов — на судью, 100—200 фунтов стерлингов — на тюремщика или его заместителя), а в ряде случаев предусматривал и освобождение этих лиц от занимаемой должности. Эти штрафы, выплачиваемые должностными лицами, по своему замыслу являлись компенсацией морального ущерба, наносимого потерпевшему лицу необоснованным арестом.
Следует заметить, что процедура доставки арестованного в суд была известна в Англии и ранее, — по крайней мере, она упоминается в нормативных актах еще с начала XV века. Однако существенным пробелом в предшествующем законодательстве длительное время (вплоть до революционной эпохи) оставалось отсутствие строго установленной ответственности судей и персонала тюрем за невыполнение (или за несвоевременное выполнение) процедуры “Хабеас корпус”. Впервые требование сделать безусловным быстрейшее предание арестованного суду отчетливо звучит в “Петиции о праве” 1628 г.; эта идея получила свое развитие в парламентском акте 1641 г., регулировавшем полномочия Тайного совета. Однако лишь акт 26 мая 1679 г. впервые в законодательном порядке установил непреложную ответственность должностных лиц, виновных в неисполнении предусмотренных предписаний.
По своей исторической значимости Хабеас корпус акт встал в один ряд с Великой хартией вольностей, провозгласив ряд важнейших принципов справедливого и демократического правосудия, основанных на идее неприкосновенности личности: презумпцию невиновности, соблюдение законности при аресте, оперативность в рассмотрении судебных дел с соблюдением всех необходимых процедур и по месту совершения правонарушения. Таким образом, прогрессивный характер этого документа не может вызывать сомнений, не случайно он пережил века и имел многочисленные заимствования в других странах.
Тем не менее Хабеас корпус акт отнюдь не являлся безупречным в юридическом отношении. Прежде всего, он не обеспечивал полной гарантированности прав подданных перед лицом правоохранительных органов. Дело в том, что закон не установил обязанность верховного судьи выдавать приказ о доставке арестованного в суд при любых условиях, — это делалось только тогда, когда судья признавал прошение арестованного мотивированным и приходил к убеждению, что арест действительно осуществлен необоснованно. Следовательно, применение закона было фактически передано на усмотрение судей, а это последнее обстоятельство не перекрывало всех каналов административного произвола. Кроме того, совершенно очевиден и классово-ограниченный характер Хабеас корпус акта, проявившийся, в частности, в том, что высокий размер денежных залогов создавал преимущества для богатых в ущерб лицам с низким имущественным цензом; важно при этом подчеркнуть, что размер денежного залога также определялся судьями по их свободному усмотрению. Следует также отметить и то обстоятельство, что Хабеас корпус акт не действовал в отношении лиц, заключенных в тюрьму “за долги или по какому-либо иному гражданскому делу”. Процедура освобождения под залог первоначально не распространялось и на лиц, обвиненных в особо тяжких уголовных преступлениях или в соучастии в них, — тем самым, как и в предыдущем случае, нарушался принцип равенства всех перед законом. Правда, в отношении лиц, обвиняемых в тяжком уголовном преступлении, вводилось более строгое правило привлечения их к судебной ответственности: их дело должно было обязательно рассматриваться на ближайшей судебной сессии, — если этого не происходило, арестованные подлежали обязательному освобождению без всяких условий.
Первоначально из-под действия закона выводились и деяния, квалифицированные в качестве “государственной измены”. Это последнее понятие в те времена толковалось столь широко, что под него можно было подвести практически любое проявление нелояльности, малейшую оппозицию властям. Даже выезд во Францию без разрешения властей или обратный въезд из Франции в Англию в XVII в. мог подпасть под понятие государственной измены; при этом для доказательства подобной “измены” (в случае отсутствия признания обвиняемого) было достаточно показаний двух свидетелей. Впоследствии, в первой половине XIX века, ограничения Хабеас корпус акта, касающиеся тяжких уголовных преступлений и государственной измены, были сняты, вследствие этого принцип равенства всех подданных перед уголовным законом был упрочен. Однако и после этих усовершенствований абсолютных гарантий неприкосновенности личности закон 1679 г. все-таки не создавал: за парламентом сохранялось право “в исключительных случаях” либо приостанавливать действие этого акта, либо освобождать должностных лиц от ответственности за его невыполнение. Как показали дальнейшие события, это право было реализовано парламентом неоднократно. Так, действие Хабеас корпус акта было приостановлено на период 1794—1801 гг. — этим шагом правящие круги Англии отреагировали на кровавые события Великой французской буржуазной революции; одновременно были приняты законы, ограничивающие свободу печати и собраний. В дальнейшем (особенно в XX веке) приостановка действия Хабеас корпус акта производилась обычно в периоды войн или острых классовых потрясений.“Славная революция”. Основные конституционные акты. В 1688 г. в Англии произошел государственный переворот, вошедший в историю под наименованием “Славнойреволюции” (Glorius Revolution). Политика Якова II, направленная на восстановление абсолютизма и католицизма (в 1685 г. он распустил парламент и правил единолично, в 1686 г. фактически восстановил Высокую комиссию, а в 1687 г. издал “Декларацию о веротерпимости”, открывающую перспективу превращения католицизма в государственную религию), вызвала солидарный протест практически всех слоев населения страны. Особую тревогу правящих кругов вызывала перспектива изъятия из их рук земельной собственности, которая в свое время досталась им в ходе Реформации XVI в. и революционных событий XVII в. Непосредственным поводом для выступления оппозиции явилось рождение в июне 1688 г. у 55-летнего Якова II сына Эдуарда от второго брака — нового претендента на престол вместо дочери от первого брака Марии, разделявшей протестантские религиозные взгляды своего мужа — штатгальтера Нидерландов Вильгельма Оранского. Перед лицом возникшей угрозы иметь в будущем на престоле короля-католика тори и виги отложили в сторону свои межпартийные противоречия: объединившись, они предложили занять английский престол Вильгельму Оранскому. В адресованном ему обращении говорилось: “Народ настолько недоволен настоящим поведением правительства, его посягательством на свою религию, свободу и собственность, что 19/20 всего населения желают перемен”.
10 октября 1688 г. Вильгельм Оранский опубликовал декларацию, в которой обещал явиться в Англию и помочь английской нации сохранить “протестантскую религию, свободу, собственность и свободный парламент”. В ноябре 1688 г. 600 кораблей голландского флота высадили на побережье Англии 15-тысячное войско Вильгельма Оранского; на его знамени был начертан девиз: “Pro Religione protestante — Pro libero Parlamento”. Яков II, покинутый всеми своими прежними сторонниками, покинул Лондон (при этом он пытался утопить в Темзе Большую государственную печать, которую, впрочем, позднее удалось выловить из реки) и эмигрировал во Францию, где и умер двенадцать лет спустя. 18 декабря 1688 г. Вильгельм Оранский вступил в Лондон. 13 февраля 1689 г. обе палаты парламента (хотя и не единогласно) провозгласили Вильгельма и Марию королем и королевой; фактически королем становился один Вильгельм. “Славная революция” произошла относительно мирно и бескровно.
С социальной точки зрения переворот 1688 г. ознаменовал оформление классового союза буржуазии и земельной аристократии, оказавшегося выгодным для обеих сторон. Буржуазия соглашалась с тем, что “политические трофеи” — доходные и теплые местечки на государственной службе — оставлялись в руках знатных дворян-землевладельцев при условии, что они в достаточной мере будут соблюдать экономические интересы финансового, промышленного и торгового среднего класса. А эти экономические интересы уже тогда были достаточно сильны, чтобы определять собой общую политику нации. С этого времени буржуазия стала скромной, но все же признанной составной частью господствующих классов Англии.
Охарактеризованный классовый блок был подготовлен всем предшествующим развитием страны, где между буржуазией и земельной аристократией не существовало непроходимой пропасти и где взаимопроникновение представителей одного класса в другой и обратно было исторической традицией. Во Франции такой классовый блок был принципиально немыслим; в Англии он оказался не только возможным, но и чрезвычайно прочным, жизненным и долговечным. Он свидетельствовал особенно наглядно о незавершенном характере Английской революции.
Указанный компромисс заложил основы прочного классового союза между ведущими политическими силами страны и определил всю дальнейшую перспективу развития английской государственности в XVIII, XIX и XX веках. Принципиальные противоречия между участниками союза были сняты раз и навсегда, так что стабильности общества изнутри уже ничто не могло угрожать. В своих основных чертах обрисованный компромисс сохраняет силу вплоть до наших дней. Но если на первых порах внутри блока роль главного партнера играла земельная аристократия, а буржуазия оставалась как бы в тени, то с течением времени (особенно начиная с эпохи промышленного переворота) произошла постепенная взаимная смена роли партнеров.
Именно охарактеризованный классовый компромисс явился социальной базой английской модели конституционной монархии — такой государственной формы, которая является сочетанием новых, буржуазных государственно-правовых институтов и учреждений (в частности, правомочного представительного органа) со старыми, ведущими свое происхождение из феодальной эпохи (примерами таковых в условиях Англии являлись сильная королевская власть, палата лордов в составе парламента и т. п.).
Новый король Англии, вступивший на престол под именем Вильгельма III (правил до 1702 г.), в октябре 1689 г. подписал т. н. Билль о правах (Bill of Rights) — важнейший конституционный акт, явившийся юридическим оформлением “Славной революции”. Указанный Билль в своих 13 статьях регулирует взаимоотношения короля и парламента, очерчивая (правда, еще недостаточно четко) границы их компетенции. Устанавливая верховенство парламента в области законодательства, Билль о правах констатировал, что “притязания на власть приостанавливать законы или исполнение законов королевским повелением, без согласия парламента” являются незаконными (ст. 1); также незаконными являются “притязания на власть изъятия от законов или исполнения законов королевским повелением” (ст. 2). Провозглашая верховные финансовые прерогативы парламента, Билль установил, “что взимание сборов в пользу и в распоряжение короны без согласия парламента или за более долгое время или иным порядком, чем установлено парламентом, незаконно” (ст. 3). Определение состава и численности постоянного войска в пределах королевства в мирное время, набор и содержание такого войска, а также финансирование средств на эти нужды являлось также исключительной прерогативой парламента (ст. 6 — данное ограничение рассматривалось в то время как самое серьезное ограничение королевской прерогативы). Несколькими статьями Билля определялись принципы деятельности судебной власти: не допускалось требования чрезмерных залогов, чрезмерных штрафов, жестоких и необычных наказаний (ст. 10); пресекалась практика искусственного подбора присяжных (ст. 11) — последние получили доступ и к разбору дел о государственной измене. Билль провозглашал некоторые основополагающие права и свободы подданных: свободу выборов членов парламента (ст. 8), свободу слова в стенах парламента (ст. 9), право обращения с петициями к королю (ст. 5). В Билле содержалось специальное указание, что парламент должен созываться достаточно часто (ст. 13). Впоследствии это положение было уточнено: срок полномочий парламента был установлен вначале в 3 года (Трехгодичный акт 22 декабря 1694 г.), а впоследствии — в 7 лет (Семилетний акт 26 апреля 1716 г.). Что касается парламентских сессий, то они должны были созываться не реже одного раза в год (хотя бы потому, что денежное содержание королю по цивильному листу должно было подтверждаться ежегодно).
Билль о правах можно с полным основанием характеризовать как первую в истории конституцию буржуазного государства, а Вильгельма Оранского — как первого монарха, получившего власть от парламента. Парламент, обсуждавший Билль, был избран в январе 1689 г. и имел чрезвычайные полномочия. Фактически он сыграл роль Учредительного собрания, которое утвердило отречение от престола прежнего короля и оформило переход власти в руки новых правителей. Избрание нового короля подобным чрезвычайным парламентом рассматривалось современниками как самое крупное нововведение в конституционной истории Англии. При этом важнейшее отличие от прошлого состояло в том, что трон впервые занял не король “Божьей милостью”, а именно ставленник парламента. При этом в самом тексте Билля (ст. 11) подчеркивалось, что все его положения “объявлены, узаконены и установлены властью настоящего парламента” с тем, чтобы они “действовали, сохраняли силу и пребывали законом этого королевства на вечные времена”. Важно отметить, что и Билль о правах, и ряд других конституционных законов, изданных на протяжении следующего двадцатилетия, были предложены и приняты именно представительным органом в качестве политических соглашений с королем, а не октроированы монархом в порядке самоограничения — такой способ принятия данных конституционных актов придавал им повышенную юридическую прочность. С другой стороны, складывавшаяся конституционная практика свидетельствовала о том, что политическая инициатива прочно удерживалась в руках парламента — это обеспечивало ему перспективу дальнейшего доминирования во взаимоотношениях с короной. Главное изменение, произошедшее в английской “конституции” после 1688 г., заключалось в реальном перенесении центра государственной власти от короны к парламенту. Тем не менее об установлении прямого парламентского правления говорить было бы еще преждевременно: король оставался свободным в выборе и смещении министров и судей, сохранял право созыва и роспуска парламента, а также право вето на его решения.
Дальнейшее развитие принципов, заложенных в Билле о правах, осуществлялось двумя основными способами: 1) путем издания соответствующих законодательных актов и 2) через систему политических соглашений (“конституционных обычаев”, “конвенциональных норм”), достигаемых в ходе практической парламентской или правительственной деятельности.
Наиболее важным законом, изданным уже в начале XVIII века, является Акт об устроении (Act of Settlement), который иногда имеет и другое наименование — Акт о престолонаследии. Принятый 12 июня 1701 г., он регулировал порядок замещения английского престола в случае нарушения династической преемственности. Поскольку Вильгельм III и Мария не имели наследников, трон передавался Анне (1702—1714 гг.), младшей дочери Якова II; после ее смерти корона переходила к боковой линии Стюартов — на престол был приглашен ганноверский курфюрст Георг, ставший королем под именем Георга I.
Важнейшей идеей Акта об устроении являлось установление принципа подзаконности королевской власти и самой личности монарха. Согласно этому документу, лица, вступавшие на английский престол, обязаны были присоединиться к англиканской церкви; запрет католикам занимать английский престол утвердился окончательно и сохраняет силу вплоть до настоящего времени. Новый король не мог вступать в войну за интересы своей прежней родины без согласия парламента; без такого же согласия он не имел права покидать территорию королевства. Королю воспрещалось осуществлять право помилования в отношении тех лиц, которые привлечены к ответственности в порядке импичмента. Лица, рожденные вне пределов Англии, Шотландии и Ирландии, а также вне зависящих от них владений, не имели права быть членами Тайного совета или одной из палат, занимать ответственные места, военные или гражданские должности, связанные с вознаграждением, и принимать пожалования от короны — подобным запретом парламент стремился оградить административный аппарат от проникновения в него иностранцев (это было особенно важно с учетом того, что престол занимали лица, не являвшиеся англичанами по происхождению). Чтобы уменьшить влияние короны на парламент, провозглашалось, что “никакое лицо, которое занимает какую-либо платную должность или место, подчиненное королю (здесь в первую очередь подразумевались министры. — В. К.), или получает пенсию от короны, не может состоять членом палаты общин” (следует, впрочем, отметить, что данное положение вскоре — в 1706 г. — было отменено).
Наиболее существенными положениями Акта об устроении явились два новых государственно-правовых принципа: т. н. правило контрасигнатуры и принцип несменяемости судей.
Контрасигнатура требовала скрепления любого акта исполнительной власти, помимо подписи короля, подписью министра (в то время — члена Тайного совета), по совету и с согласия которого был издан данный акт. Цель, которая при этом достигается, состоит в дальнейшем ограничении королевской власти: если король признавался безответственным (по формуле: “Король не может быть неправ” — The King do not wrong), то скрепа министра означала взятие им на себя ответственности за реализацию данного акта. И поскольку в дальнейшем министр не мог сослаться на приказы короны как на обоснование противозаконности своих действий, данный министр мог быть привлечен парламентом к ответственности в порядке импичмента, причем король в таком случае не обладал правом его помилования. Начиная с этого времени правило контрасигнатуры стало необходимым и непременным элементом процедуры оформления правительственных решений и положило начало процессу установления ответственности министров перед парламентом.
Принцип несменяемости судей выводил судебный аппарат из-под контроля короля и провозглашал отделение судебной власти от исполнительной. Если раньше судьи занимали свои должности, пока это “было угодно королю” (durante beneplacito regis), то согласно анализируемому документу они будут осуществлять правосудие, “пока они будут вести себя хорошо” (quamdiu se bene gesserint). Эта формула означала, что в случае совершения судьей преступления он смещался с должности не королевским распоряжением, а решением обеих палат парламента.
Акт об устроении заканчивался подтверждением незыблемости принципа законности, который должен был распространяться на правление королей, на деятельность всех министров и других должностных лиц. В документе утверждалось, что этот принцип проистекал от “основополагающих законов Англии”, которые являлись “прирожденным достоянием ее народа”. В свою очередь, целью этих законов являлась защита религии, прав и вольностей всех подданных английского королевства.
Становление и развитие конституционной монархии. Нормативными актами, принятыми на рубеже XVII и XVIII веков, было придано законодательное оформление некоторым основным принципам английской конституционной монархии, важнейшими среди которых являлись: полное и исключительное верховенство (супрематия) парламента в области законодательной власти; исключительные прерогативы парламента в вотировании бюджета и определения военного контингента; отделение законодательной власти от непосредственной правительственной деятельности; принцип законности в управлении; принцип несменяемости судей. Вместе с тем вопрос о взаимоотношении властей еще не был окончательно урегулирован. Король сохранял за собой право абсолютного вето в отношении парламентских актов; никакой ответственности короля перед парламентом не было предусмотрено; парламент не имел рычагов воздействия на процесс формирования правительства, равно как и инструментов влияния на его политику. Все это дает основания для характеристики государственного строя Англии рассматриваемого периода как дуалистической монархии.
Как уже отмечалось выше, развитие принципов Билля о правах происходило и в ходе политической (преимущественно парламентской) практики, в процессе соперничества двух политических течений — тори и вигов. Тем самым английская “конституция”, состоявшая ранее из двух основных источников — парламентских актов и судебных прецедентов, — стала пополняться большой массой источников новой разновидности — т. н. конституционными обычаями, называемыми иначе — “конвенциональные нормы”. Эти соглашения, рождаемые парламентской практикой, даже не всегда вовремя фиксировались партийными руководителями, а значение многих из этих соглашений в полной мере осознавалось и оценивалось лишь гораздо позднее. Специфика подобных соглашений состояла в том, что они (в отличие от законодательных актов и судебных прецедентов) стояли за рамками права и не подлежали судебной защите. Однако юридическая значимость этих соглашений являлась не менее существенной, чем сила нормативных актов, принятых с соблюдением соответствующих законотворческих процедур, ибо гарантом прочности и реальной действенности конституционных обычаев является непосредственно сам парламент как носитель верховного государственного суверенитета. А. Дайси справедливо указывает, что конституционные соглашения в своей глубинной основе обязаны основному конституционному принципу — принципу суверенитета народа.
В основном именно на указанных конституционных обычаях, фиксировавших результаты парламентской практики, строились взаимоотношения короля и парламента с Кабинетом министров — третьим важнейшим государственным органом, возникшим и оформившимся практически без всякого законодательного урегулирования в течение XVIII века. Невозможно назвать никаких нормативных актов, которые регулировали бы состав кабинета, его полномочия, порядок формирования, принципы взаимоотношений с короной и парламентом. Кабинет министров первоначально представлял собой коллегию из пяти-семи наиболее влиятельных членов Тайного совета, получившую наименование “правительства его Величества”. Основополагающим стержнем взаимоотношений короля, парламента и кабинета министров явился принцип т. н. “ответственного правительства”.
В начале XVIII века монарх формально продолжал оставаться главой государства и обладал многочисленными и широкими полномочиями. Король считался главой государства; его особа признавалась священной и неприкосновенной. Король обладал верховенством над церковью, в т. ч. правом назначения на церковные должности. Он принимал участие в законодательстве, поскольку ни один парламентский акт без его подписи не вступал в силу. За королем оставалось право роспуска нижней палаты. Назначения на все административные и судебные должности производились либо лично королем, либо от его имени; от имени короля вершился суд. Король представлял страну на международной арене, направлял и принимал послов, имел право заключения международных договоров, осуществлял командование вооруженными силами — армией и флотом. Он также предоставлял права гражданства, присваивал почетные титулы и звания (в том числе статус лорда, если таковой не был наследственным). К прерогативам короны относилась и чеканка монеты.Однако в реальной жизни королевские прерогативы все более и более ограничивались. Абсолютное вето короля в отношении парламентских актов было использовано два последних раза в конце XVII и начале XVIII века: в 1692 г. король Вильгельм III не дал своего согласия на то, чтобы парламент созывался один раз в три года (впрочем, через два года он был вынужден с этим согласиться), а в 1707 г. королева Анна отказалась утвердить билль о шотландской милиции. Утратив право вето в отношении парламентских актов, корона лишилась реального рычага воздействия на законодательную сферу. Законодательная инициатива практически полностью сосредоточилась в парламенте: после 1688 г. трудно назвать хотя бы один закон, который был бы издан по инициативе короны. Право объявлять войну и заключать мир постепенно перешло из рук короля в руки парламента.
Одновременно становились все более номинальными и функции короля как главы исполнительной власти, мощным инструментом ограничения короны в данном отношении стала реализация принципа контрасигнатуры: только подпись первого министра делала любой королевский акт действительным. К тому же со времени установления на престоле Ганноверской династии (1714 г.) возник прецедент неучастия короля в заседаниях кабинета министров. Причина была проста и прозаична — король Георг I в течение своего 13-летнего правления так и не удосужился изучить английский язык; но поскольку его министры, в свою очередь, не владели немецким языком, король объяснялся с ними по-латыни. Неучастие короля в заседаниях кабинета министров привело, с одной стороны, к значительному усилению руководящих функций премьер-министра в кабинете, а с другой — к нарастанию “отчужденности” кабинета от короля, к приобретению кабинетом фактической самостоятельности. Складывалась ситуация, которая впоследствии получила свое выражение в формуле: “Король властвует, но не управляет”.
В условиях прогрессирующей утраты королем реальной политической власти задача установления парламентского контроля непосредственно над королем теряла свою актуальность. Гораздо существенней оказывалась перспектива формирования механизмов парламентского контроля над кабинетом. Первым существенным шагом в этом направлении были законы 1705—1707 гг., снявшие запрет для министров на избрание их в нижнюю палату парламента. Дальнейшее усиление связки “парламент — кабинет” (при доминировании первого из этих элементов над вторым) происходило в конце 10-х — начале 20-х гг. XVIII века, когда стал утверждаться принцип формирования Кабинета по однопартийной, а не по коалиционной системе; первый случай формирования однопартийного правительства только из представителей победившей на выборах в парламент партии относится также ко времени правления Георга I. Из этого стало логически вытекать правило, что кабинет мог удерживаться у власти лишь до тех пор, пока он пользуется поддержкой (доверием) большинства палаты общин (хотя бы потому, что именно от нее зависело утверждение бюджета). Если кабинет стал формироваться из лидеров партии большинства, то вторая партия (в данном случае партия меньшинства) создавала организованную парламентскую оппозицию и т. н. “теневой кабинет”.
В конце XVIII в. практически одновременно сложились еще два важнейших принципа. Если кабинет утрачивал доверие парламента, он либо в полном составе уходил в отставку (в данном случае имела место солидарная ответственность министров; индивидуальная ответственность министров, действовавшая в первой половине XVIII века, к концу столетия себя изжила), либо мог ходатайствовать перед королем о досрочном роспуске палаты общин и о назначении новых выборов. Крупный специалист по английскому конституционному праву С. Лоу по этому последнему сюжету замечал, что кабинет министров есть слуга, но отнюдь не раб палаты общин: он может посоветовать королю распустить парламент, может апеллировать к народу и предоставить ему окончательное решение спорного вопроса. Но если вновь избранный парламент опять выразит недоверие кабинету, этот кабинет все-таки будет обязан выйти в отставку. А. Дайси пишет по этому поводу: “Лишиться власти и прекратить свое существование палата общин может в том случае, когда является полное основание полагать, что мнение палаты не есть мнение избирателей. Роспуск палаты есть в сущности обращение от юридического суверена к суверену политическому. Главная цель роспуска парламента есть желание убедиться, согласуется ли воля парламента с волей нации”.
Первый случай коллективной отставки кабинета имел место в 1782 г. (причиной было поражение Англии в войне против своих северо-американских колоний); первый роспуск нижней палаты парламента по инициативе кабинета произошел в 1784 г. Так стала складываться существенная по своим последствиям “система сдержек и противовесов” (checks and balances) между палатой общин и кабинетом — обособленным от короля высшим органом государственного управления. Принцип “ответственного правительства” существенно пополнил государственно-правовой инструментарий английского парламентаризма, став одним из квалифицирующих его признаков.Что касается внутренней организации кабинета министров, то здесь также происходили определенные изменения. Если первоначально кабинет формировался почти исключительно из членов палаты лордов, то к концу XVIII в. в его составе стали преобладать депутаты палаты общин. Однако наименования должностей в кабинете министров, их титулы, привилегии и оклады оставались старыми, традиционными.
После “Славной революции” 1688 г. вооруженные силы Англии (как сухопутная армия, так и флот) стали комплектоваться на принципах найма. Численность воинского контингента определялась ежегодным решением парламента; также ежегодно нижняя палата осуществляла субсидирование военных расходов. Обычной практикой было привлечение к военной службе иностранных наемников. Так, в период Семилетней войны (1756—1763 гг.) в английской армии воевали десятки тысяч наемников, в большинстве своем являвшиеся уроженцами германских государств и княжеств (известен, например, факт, когда ландграф Гессенский фактически продал Англии 17-тысячный воинский контингент за 2800 фунтов стерлингов). Полномочиями верховного главнокомандующего вооруженными силами Англии наделялся король: соответствующее решение оформлялось ежегодным решением парламента в качестве чрезвычайной меры. Офицерские должности замещались в результате покупки патентов, стоимость которых определялась местом данных должностей в шкале воинской субординации.
В течение XVIII века определенные изменения произошли и в государственном устройстве страны. В результате оформления двух уний — с Шотландией (1707 г.) и Ирландией (1801 г.) — власть английского парламента была распространена на всю территорию Британских островов; после унии с Шотландией объединенная страна стала именоваться Великобританией. Устанавливалась общность финансово-монетной системы, единство мер и весов во всех частях королевства. Шотландия получила 44 депутатских места в нижней палате английского парламента и 16 мест — в верхней. Вместе с тем Шотландия сохраняла свою пресвитерианскую церковь, свою систему гражданско-правовых отношений, традиционную систему судоустройства и самоуправления. По Акту об унии с 1 января 1801 г. прекращал свою деятельность парламент Ирландии и ликвидировалась система ее местного самоуправления (это было сделано в наказание за восстание 1797 г.); представителям Ирландии было выделено 100 мест в палате общин и 32 — в палате лордов английского парламента. С 1801 г. официальным названием английского государства стало “Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии”.Таким образом, к концу XVIII — началу XIX века основные черты организации и функционирования государственной системы Англии на принципах парламентаризма проявились с достаточной определенностью. Однако окончательное их завершение было невозможно до тех пор, пока формирование самого парламента происходило на старой основе, сохранившейся еще с дореволюционной эпохи (а фактически со времен сословно-представительной монархии, — так, действующим избирательным законом считался закон 1414 г.). Коренным изъяном старой избирательной системы являлось то, что правом посылать депутатов в палату общин обладали не непосредственно граждане, а их корпорации — сельские, городские, университетские. С юридической точки зрения нижняя палата парламента как органа сословного представительства сама являлась корпорацией, образованной из представительства исторически сложившихся территориальных корпораций.
Количество депутатов нижней палаты определялось в 558 чел. (после унии с Ирландией к этому числу прибавились 100 ирландских депутатов). Непропорционально большое число мест в нижней палате имели депутаты от т. н. “гнилых местечек” (rotten boroughs), фактически назначаемые местными лендлордами. В среднем на одно местечко приходилось по 12 избирателей, но в парламенте каждое из этих местечек было представлено двумя депутатами. В местечках Гатон и Олд Сарум было всего по одному избирателю, но каждый из них направлял в парламент по два депутата. Подсчитано, что 84 наиболее крупных землевладельца контролировали почти четверть депутатских мест в палате общин. Город Лондон, численность населения которого к началу XIX в. превысила 1 млн чел. (в 1821 г. она составляла 1 млн 379 тыс. жителей), имел в палате общин 4 депутатских места, — столько же, сколько некоторые карликовые городки с 200 жителями. Многие крупные города (Бирмингем, Манчестер, Гринвич, Брайтон и др. — всего таких городов было свыше 40), выросшие в период промышленного переворота, вообще не имели своих представителей в парламенте. В течение 150 лет (с 1673 г. по 1830 г.) ни одному городу вновь не было предоставлено право избирать своих депутатов в парламент. В целом основополагающий принцип свободы выборов в парламент, декларированный Биллем о правах 1689 г., на практике не мог быть реализован.
Что касается пассивного избирательного права, то им были наделены (в соответствии с законом 1710 г.) лишь владельцы крупных состояний, приносивших годовой доход в 600 фунтов стерлингов от земельной собственности в графствах и 300 фунтов стерлингов от недвижимости в городах. Вступление в палату общин требовало уплаты значительного взноса — от 2 до 5 тыс. -фунтов стерлингов. Жалованья депутаты не получали, и это делало их еще более зависимыми от финансовых воротил и корпораций — в этих условиях подкупы парламентариев являлись весьма обычным делом.
К концу XVIII века старая избирательная система полностью себя изжила. Тем не менее она по-прежнему находила поддержку со стороны весьма авторитетных политиков. Так, Р. Пиль, один из видных лидеров торийского движения, неоднократно входивший в состав правительства (в том числе и в ранге премьер-министра), заявил при обсуждении соответствующего законопроекта: “Я буду бороться с этим биллем до последней возможности, так как я убежден, что он будет роковым для нашей счастливой формы смешанного представительства, для авторитета палаты лордов, наконец, для духа последовательности и благоразумия, с помощью которого Англия завоевала доверие всего мира. У меня нет своего "гнилого местечка", которое мне приходилось бы защищать, я сам вышел из средних классов и горжусь тем, что принадлежу к ним. Но если билль, предложенный министрами, будет принят, он внесет в нашу среду самый худший, самый дикий вид деспотизма, деспотизм демагогов и журналистов”.
Высказывались, впрочем, и противоположные соображения. По мысли влиятельного юриста Р. Мэкинтоша, предполагаемая реформа должна явиться тем средством, “с помощью которого правительство может вернуть себе доверие нации. Высшие классы, выказывая такое доверие народу, могут рассчитывать, со своей стороны, что и народ отнесется к ним с таким же чувством”.
В конце концов, общественное мнение склонилось в сторону необходимости избирательной реформы. И хотя впервые эта идея была высказана еще в 1782 г., реальные шаги в этом направлении были предприняты лишь полвека спустя. В своем конечном итоге они обеспечили условия для радикальной модернизации всей политической системы Великобритании, окончательного формирования английской модели парламентаризма в условиях конституционно-монархической формы правления.