5.4. Контроль за финансированием избирательных кампаний во Франции

Выборы представляют собой неотъемлемый атрибут современного демократического общества. Одно из необходимых условий легитимации государственной власти - ее формирование в строгом соответствии с законом, что обеспечивается организацией государственного и общественного контроля за проведением избирательной кампании.
Контроль за выборами - многосложный процесс, требующий подробного и обстоятельного исследования. В этом параграфе на примере Франции рассмотрим одну из важнейших составляющих этого процесса - контроль за финансированием избирательных кампании.
Финансирование выборов без преувеличения можно назвать нервом всего процесса формирования представительной демократии. Без публично-правовой регламентации порядка финансирования предвыборной активности невозможно гарантировать реализацию на практике конституционных принципов избирательного права, формально уравнять возможности всех кандидатов, добиться проведения подлинно свободных выборов.
Контроль за избирательной кампанией напрямую связан с проблемой финансирования политических партий. Во Франции эта связь очевидна и определена на конституционном уровне. Само упоминание о политических партиях в конституции V Республики появляется в связи с избирательным процессом: «Политические партии и группировки способствуют выражению мнений в ходе выборов» (ст. 4).
Порядок финансирования политической жизни во Франции законодательно регламентирован сравнительно недавно - соответствующие законы были приняты в 1988 и 1990 годах (для сравнения - аналогичные законы в Дании и Швеции были приняты ещё в 1966 году ).
Законы 1988 и 1990 годов открыли для всеобщего обозрения финансовые счета кандидатов, политических партий и группировок, создав тем самым благоприятные условия для дальнейшего развития общественного контроля. Не случайно в связи с этим и само название органического закона от 11 марта 1988 года - «О финансовой гласности политической жизни».
Направленный на борьбу с коррупцией закон 1988 года предусмотрел ряд превентивных мер по предотвращению злоупотреблений и правонарушений в политической сфере. Он, в частности, защищает политические партии и их кандидатов от незавидной участи «выпрашивать» финансовую поддержку на проведение избирательной кампании и других политических акций. Достигается это, прежде всего, за счет установления гарантированного и регулярного финансирования партий и их кандидатов.
Соответствующие положения Закона от 11 марта 1988 года нашли свое развитие в Законе от 15 января 1990 года. Статья 11 Закона 1990 года предусматривает, что финансовая помощь государства предоставляется, во-первых, на финансирование политических партий в зависимости от их результатов на выборах, а во-вторых, она предназначается тем партиям, которые добились представительства в парламенте. Таким образом, гарантированное финансирование достается не только партиям, получившим места в парламенте, но и тем политическим партиям, которым не удалось преодолеть пятипроцентный избирательный барьер. Предоставление финансовой поддержки только партиям, перешагнувшим порог в 5% голосов избирателей и получившим представительство в парламенте, препятствовало бы проникновению в законодательный орган новых политических организаций. Поэтому Конституционный Совет в своем решении от 11 января 1990 года признал, что выделение финансовой помощи только партиям, представленным в парламенте, не соответствует конституции, поскольку нарушает принцип политического плюрализма, лежащий в основе демократического строя, «урезает» право на свободное развитие личности и препятствует политическим партиям выполнять свою миссию по формированию политической воли народа. Заметим, что и до решения, принятого 11 января 1990 года, Конституционный Совет не раз высказывался в этом же духе. Так, например, в решении от 10 марта 1988 года он указывал, что государственная финансовая помощь кандидату «не должна мешать демократическому выражению различных идейных течений». Единственное ограничение, которое законодательство устанавливает для партий, желающих получить финансовую поддержку, — это выдвижение своих кандидатов на последних выборах в Национальное собрание не менее чем в 75 избирательных округах.
Таким образом, кандидатам, баллотирующимся в парламент, устанавливается возмещение их издержек и расходов на предвыборную кампанию. Эта норма была перенесена и на сенаторов, генеральных, муниципальных и региональных советников. Кандидатам в президенты выплачивается сумма, равная двадцатой части «потолка» расходов на выборы.
Одно из наиболее важных и актуальных направлений контроля за избирательными кампаниями - выявление реального участия частного капитала в финансировании процесса формирования органов власти. Действующее во Франции законодательство не ставит под сомнение необходимость частных пожертвований. Помимо прочего, они позволяют сократить долю бюджетных средств в общем объеме финансирования выборов и могут хотя бы немного ослабить налоговое бремя. Однако с другой стороны, размеры частного финансирования должны быть четко определены, а соответствующие предписания законов неукоснительно выполняться, иначе общество не сможет быть гарантировано от «купленных» выборов.
Сначала частное финансирование представлялось по закону 1988 года только конкретным кандидатам. Затем с принятием закона 1990 года получателями частных пожертвований могли стать политические партии. Установленные законом пределы частных пожертвований зависят от того, кто является их получателем (кандидат или политическая партия) и кто является дарителем (физическое или юридическое лицо). Запрещаются все формы пожертвований от юридических лиц публичного права, а также юридических лиц частного права, большая часть капитала которых принадлежит юридическим лицам публичного права либо казино, клубам, игорным домам. Запрет в отношении юридических лиц публичного права характерен, как правило, для государств, в которых существует мощный государственный сектор. С 1990 года кандидаты не могут получать никакой материальной помощи от иностранного государства или юридического лица, зарегистрированного за границей. Однако эти запреты легко обходятся на практике: поскольку пожертвования физических лиц разрешены, то кандидат может воспользоваться помощью подставного лица, за которым будет скрываться то или иное юридическое лицо. Возможности проконтролировать такие ситуации объективно ограничены.
В целях облегчения контроля за соблюдением предписаний законодательства о частном финансировании избирательных кампаний введено обязательное правило перечисления крупных сумм только чеком.
Эффективным и действенным контроль может быть только при условии четкого определения его объекта. В рассматриваемом случае контролю подлежат не только сами размеры предвыборных затрат, но и установленные лимиты во время расходования средств. Строгим ограничивающим фактором для кандидатов является определенный законодателем перечень расходов, включаемых в счета предвыборной кампании, и список запрещенных расходов.
Вся требуемая для контроля информация включается в финансовый отчет кандидата. В нем, в частности, указывается, какие средства и откуда были получены кандидатам, приводится полная сумма издержек на кампанию в течение года, предшествовавшего выборам. Законом 1990 года было внесено дополнение, существенно повлиявшее на объем контролируемой информации. Если раньше в финансовом отчете не учитывались расходы, произведенные без ведома кандидата (кандидат указывал в отчете только суммы, израсходованные им лично или взятые с его счета ), то сейчас кандидаты обязаны включать в приходные и расходные статьи все доходы как в прямой, так и косвенной форме, стоимость различных услуг и т. д. Контролируется соблюдение кандидатом различных запретов, касающихся некоторых форм проведения пропагандистских акций. Так, закон запрещает бесплатную телефонную и телевизионную рекламу в течение трех месяцев до выборов. Такое же ограничение действует и в отношении использования афиш и рекламы в прессе и аудиовизуальных средств массовой информации. Нарушение этих запретов приводит к фактическому искажению данных, содержащихся в финансовых отчетах кандидатов.
Повышению эффективности контроля за финансированием политической жизни содействует предписание, регулирующее порядок сбора средств и пожертвований. Эти функции возлагаются на специальную ассоциацию по финансированию выборов либо на физическое лицо - «финансового уполномоченного». Таким образом, расходы на предвыборную кампанию оплачиваются посредником, который обязан открыть единый (банковский или почтовый) счет, служащий для контролера источником необходимой информации обо всех финансовых операциях.
Финансовый отчет о выборах (кроме президентских) в течение двух месяцев после выборов направляется в префектуру. До этого кандидаты представляют свои отчеты бухгалтерам-экспертам (поверенным бухгалтерам в суде). Если отчет не получил подтверждения бухгалте- ра-эксперта, он должен сопровождаться необходимыми счетами и другими оправдательными документами, подтверждающими информацию, которая содержится в финансовом отчете. Кандидат, участвовавший в президентских выборах, направляет утвержденный бухгалтером-экс- пертом финансовый отчет в Конституционный Совет.
Следует обратить внимание на то, что на финансовую деятельность партий не распространяются нормы Закона «Об организации контроля за произведенными расходами» от 10 августа 1922 года, а также Декрета «О контроле за частными ассоциациями, учреждениями и предприятиями, получающими субсидии» от 30 октября 1935 года. В соответствии со статьей 10 Закона «О финансовой гласности политической жизни» от 11 марта 1988 года политические партии и группы, пользующиеся предоставленными им средствами, не подлежат контролю Счетной палаты.
Контроль за правильностью финансирования президентских выборов осуществляется Конституционным Советом, который, согласно статье 58 конституции, «следит за правильностью избрания Президента Республики». Применительно ко всем другим выборам контроль возлагается на Национальную комиссию по расчетам предвыборных кампаний и финансирования выборов. Комиссия является независимым административным органом, в состав которого входят девять членов - по три от Государственного Совета, Кассационного суда и Счетной палаты. Комиссия выносит свои решения, подтверждая, отвергая или исправляя финансовые отчеты о предвыборной кампании. Комиссия вправе пересчитывать показатели отчета в соответствии с действующими рыночными ценами. На принятие решения членам Комиссии отводится шесть месяцев. По истечении этого срока отчеты считаются утвержденными. Правильность решения Комиссии может быть проверена и оспорена в административном суде (применительно к муниципальным, кантональным и европейским выборам) и Конституционном Совете (применительно к парламентским выборам).
Полная или частичная оплата расходов, содержащихся в финансовом отчете о предвыборной кампании, возможна только после утверждения отчета.
Правонарушения, вскрытые в ходе контроля за финансированием выборов, являются основанием для привлечения виновных лиц к различным видам ответственности. Так, за превышение «потолка» расходов, несоблюдение установленных требований при составлении финансового отчета, различные финансовые махинации (приписки в отчетах, использование коммерческой рекламы в период, когда это запрещено, и т.д.) предусмотрено наложение штрафа или тюремное заключение от одного месяца до одного года. Такие же санкции применяются к лицам, предоставившим кандидатам пожертвования с нарушением установленных правил, а также к лицам, совершившим платежи в интересах кандидата, не будучи уполномоченным на то самим кандидатом.
Спецификой французского законодательства являются электоральные санкции, заключающиеся в лишении права быть избранным в течение одного года на выборах данного уровня. Электоральные санкции могут быть применены за просрочку предоставления финансового отчета о предвыборной кампании и за превышение «потолка» расходов на выборы. Электоральные санкции не могут быть применены к кандидатам на президентских выборах. При парламентских выборах решение о временном лишении пассивного избирательного права может приниматься только Конституционным Советом по представлению Национальной комиссии по расчетам предвыборных кампаний и финансированию выборов, если кандидат не представил в установленные сроки финансовый отчет либо если он превысил «потолок» расходов. В случае если кандидат был избран на выборах, то он объявляется вышедшим в отставку.
Французское законодательство, устанавливающее порядок контроля за финансированием избирательных кампаний, представляет собой уникальный образец применения мер государственного, в том числе финансового, контроля в сфере финансирования участия политических партий в выборах на всех уровнях представительной демократии.