6.3. Право государственной собственности на природные ресурсы

Государственная собственность на природные ресурсы является доминирующей в среди других форм собственности на природные ресурсы.
Право государственной собственности - это одна из форм собственности, при которой правомочиями пользования, владения и распоряжения природными объектами и ресурсами обладает государство (Российская Федерация или субъекты РФ) в лице уполномоченных на то органов власти.
Право государственной собственности установлено на все без исключения природные объекты и ресурсы: землю, водные объекты, недра, леса, животный мир, особо охраняемые природные территории, природные лечебные ресурсы.
В соответствии с ст. 214 (п. 2.) Гражданского кодекса РФ, земля и другие природные ресурсы являются государственной собственностью в том случае, если они не находятся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований.
Как уже упоминалось, в соответствии со ст. 72 Конституции России (п.п. «в» и «г»), разграничение права государственной собственности, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, т.е. государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов РФ.
Разграничение государственной собственности на природные ресурсы происходит двумя основными путями:
- когда на уровне федерального законодательства (федеральные законы или нормативные акты Президента РФ) прямо указываются виды природных объектов (ресурсов), находящихся в собственности Российской Федерации либо (что реже) в собственности субъектов РФ;
- путем подписания соглашений между соответствующими федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе и в области использования природных ресурсов. Одной из первых попыток установить механизм разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и субъектами РФ стал Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах» (ныне утратил силу), в котором содержались некоторые критерии отнесения природных ресурсов к федеральной собственности исходя из принципа их общегосударственного значения.
Согласно Указу, к федеральным природным ресурсам относятся:
- земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;
- земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;
- земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения;
- виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации;
- виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;
- месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударственное значение;
- водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также пограничные и трансграничные водные объекты;
- иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ. В соответствии с п. «н» ст. 71 Конституции РФ, определение статуса, т.е. решение вопросов права собственности, управления и использования природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Положения данной статьи Основного закона нашли развитие в ряде федеральных законов.
Так, согласно ст. 5 Федерального закона от 30.11.1995 г. № 187-ФЗ (в ред. от 11.11.2003 г.) «О континентальном шельфе Российской Федерации», Российская Федерация на континентальном шельфе осуществляет:
1) суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без согласия Российской Федерации;
2) исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей;
3) исключительное право создавать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений;
4) юрисдикцию в отношении: морских научных исследований, защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов. Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка.
Под природными ресурсами континентального шельфа, согласно Закону, понимают минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр (далее - минеральные ресурсы), а также живые организмы, относящиеся к «сидячим видам», то есть организмы, которые в период, когда возможен их промысел, находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами (далее - живые ресурсы).
Перечень видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами континентального шельфа, устанавливается специально уполномоченным на то федеральным органом по рыболовству.
Аналогичные нормы содержатся и в Федеральном законе от 17.12.1998 г. № 191-ФЗ (в ред. от 11.11.2003 г.) «Об исключительной экономической зоне РФ». В частности, согласно ст.5 Закона, в исключительной экономической зоне Российская Федерация осуществляет:
1) суверенные права в целях разведки, разработки, промысла и сохранения живых и неживых ресурсов и управления такими ресурсами, а также в отношении других видов деятельности по экономической разведке и разработке исключительной экономической зоны;
2) суверенные права в целях разведки морского дна и его недр и разработки минеральных и других неживых ресурсов, а также промысла живых организмов, относящихся к «сидячим видам» морского дна и его недр. Геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр, а также промысел живых организмов, относящихся к «сидячим видам», производятся в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах», Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации», другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне и деятельности в ней;
3) исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на морском дне и в его недрах для любых целей. Исключительная экономическая зона Российской Федерации представляет собой морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным указанным Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права.
Определение исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам Российской Федерации, за исключением скал, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности.
Внутренней границей исключительной экономической зоны является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Под природными ресурсами исключительной экономической зоны понимают живые и неживые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах.
Живые ресурсы исключительной экономической зоны - все виды рыб, морских млекопитающих, моллюсков, ракообразных, а также другие водные биологические ресурсы, за исключением живых организмов «сидячих видов» морского дна и его недр, использование которых регулируется Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации».
Неживые ресурсы исключительной экономической зоны - минеральные ресурсы вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения, энергия приливов, течений и ветра, другие возможные виды неживых ресурсов (ст. 1 Закона).
Таким образом, говоря о природных ресурсах континентального шельфа и исключительной экономической зоны, необходимо помнить, что РФ осуществляет не право собственности, а суверенные права и юрисдикцию.
Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 31.07.1998 г. № 155-ФЗ (в ред. от 11.11. 2003 г.) «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ» на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет Российской Федерации.
В соответствии со ст. 20 Закона, допускаются исследование, разведка, добыча и охрана водных биологических ресурсов и других природных ресурсов и окружающей среды внутренних морских вод и территориального моря, а также обеспечение экологической безопасности, деятельность на особо охраняемых природных территориях и охрана памятников истории и культуры субъектами РФ, территория которых примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю, но только на основании соглашения между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.
Внутренние морские воды Российской Федерации - воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря РФ. К ним относятся: порты РФ; заливы, бухты, губы и лиманы, берега которых полностью принадлежат РФ; заливы, бухты, губы и лиманы морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации. Внутренние морские воды являются составной частью территории РФ (ст.1 Закона). Территориальное море Российской Федерации представляет собой примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от специальных исходных линий, определяемых на основе норм международного права.
В соответствии с Законом РФ от 14.07.1992 г. № 3297-1 (в ред. от 31.07.1998 г.) «О закрытом административно-территориальном образовании», к федеральной собственности относятся земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, находящимися на соответствующей территории (ст. 6 Закона). Необходимо отметить, что закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
Федеральный закон от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ (в ред. от 30.12.2001 г.) «Об особо охраняемых природных территориях» установил исключительную федеральную собственность на такие виды особо охраняемых природных территорий, как государственные природные заповедники и национальные парки. В федеральной собственности, так же как и в собственности субъектов РФ, могут находиться государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, а также лечебно-оздоровительные местности и курорты. В то же время, в собственности субъектов РФ находятся природные парки.
В государственной собственности находятся природные лечебные ресурсы, к которым относятся минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха (Федеральный закон от 23.02.1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах»). Эти ресурсы могут принадлежать на праве собственности как Российской Федерации, так и субъектам РФ.
Согласно ст. 1.2 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2359-1 «О недрах» (в ред. от 29.05.2002 г.) недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (не путать с федеральной собственностью). В федеральной собственности могут находиться отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, необходимые для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации. Причем статус федеральных такие участки получают на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 2', ст. 3, ст. 4 указанного Закона).
В свою очередь, часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений. Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами.
В Водном кодексе РФ (далее - ВК РФ) от 16.11.1995 г. № 167-ФЗ (в ред. от 30.06.2003 г.) также решены вопросы разграничения государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. В соответствии со ст. 36 ВК, в федеральной собственности находятся:
- поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территориях двух и более субъектов РФ;
- подземные водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъектов РФ;
- водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям Российской Федерации;
- водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных (т.е. нагуливающихся в море, а нерестящихся в реках) и катадромных (т.е. нагуливающихся в реках, а нерестящихся в морях) видов рыб;
- трансграничные (пограничные) водные объекты;
- внутренние морские воды;
- территориальное море Российской Федерации;
- водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий;
- водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебнооздоровительных местностей федерального значения;
- иные особо охраняемые водные объекты федерального значения. Необходимо отметить, что под водным объектом законодатель понимает сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима (ст. 1 ВК РФ). В соответствии со ст. 7 ВК РФ, поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект, который и является объектом права собственности.
Водные объекты, являющиеся государственной собственностью, не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам (ст. 35 ВК РФ). Водные объекты признаются федеральной собственностью Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
В собственности же субъектов РФ (ст.37 ВК РФ) могут находиться водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта РФ и не отнесенные к федеральной собственности. Водные объекты признаются собственностью субъектов РФ органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Что касается лесов, то они, в соответствии со ст. 19 Лесного кодекса РФ от 29.01.1997 г. № 22-ФЗ (в ред. от 10.12.2003 г.), находятся в федеральной собственности, однако при этом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ.
Федеральный закон от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ (в ред. от 11.11.2003 г.) «О животном мире» устанавливает государственную собственность на животный мир в пределах территории РФ (ст. 4). В Законе определены объекты права федеральной собственности на животный мир:
- редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную Книгу РФ;
- обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения; - населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ;
- подпадающие под действие международных договоров РФ;
- отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;
- естественно мигрирующие по территории двух и более субъектов РФ. Российское законодательство, как уже упоминалось, не устанавливает права собственности на атмосферный воздух. В соответствии со ст. 1 Воздушного кодекса РФ от 19.03.1997 г. № 60-ФЗ (в ред. от 08.07.1999 г.) Россия обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении своего воздушного пространства, под которым понимается воздушное пространство над территорией Российской Федерации, в том числе над внутренними водами и территориальным морем.