16.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов

К землям особо охраняемых территорий относятся земельные участки, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное цен­ное значение¹, которые изъяты постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или ча­стично из хозяйственного использования и гражданского оборота и для которых установлен особый правовой режим (ст. 94 ЗК РФ).

К землям особо охраняемых территорий относятся земельные уча­стки: природно-заповедного фонда; природоохранного назначения; оздоровительного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения.

Порядок отнесения использования и охраны земель особо охраня­емых территорий федерального значения устанавливается Правитель­ством РФ по согласованию с органами государственной власти субъек­тов РФ на основании федеральных законов.

Особо охраняемые природные территории федерального значения (к ним относятся территории всех государственных природных запо­ведников и национальных парков, территории некоторых государствен­ных заказников, памятников природы, дендрологических парков и бо­танических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов) являются федеральной собственностью.

Особо охраняемые природные территории регионального значения (к ним относятся территории некоторых государственных заказников памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов) являются собствен­ностью субъектов РФ.

Для всех видов этих земель характерен особый режим. Если на этих территориях часть земель до их создания принадлежала иным собственникам, эти земли могут быть изъяты для государственных (или муниципальных) нужд на условиях предварительного и равноценного возмещения. Если же реквизиция не производится, то эти собствен­ники не могут осуществлять деятельность, которая противоречит це­лям и задачам особо охраняемых территорий.

Порядок отнесения использования и охраны земель особо охраня­емых территорий регионального и местного значения устанавливает­ся органами государственной власти субъектов РФ и органами мест­ного самоуправления на основании федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативно-правовых актов органов местного само­управления.

Субъекты РФ и муниципальные образования могут устанавливать иные категории особо охраняемых территорий (парки, зеленые зоны, природные ландшафты, заповедники и др.).

К землям природно-заповедного фонда относятся земли государ­ственных природных заповедников, в том числе биосферных, государ­ственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, дендрологических парков, природных парков, ботанических садов.

В состав земель природно-заповедного фонда включаются земель­ные участки с природными комплексами и объектами, имеющими осо­бое экологическое, научное, эстетическое, культурное и рекреацион­ное значение. На указанных выше землях запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная законами РФ и субъектов РФ. На других землях природно-заповедного фонда допускается ограничен­ная хозяйственная и рекреационная деятельность в соответствии с установленным для них режимом. Изъятие земель природно-заповед­ного фонда для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

В местах проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей в случаях, предусмот­ренных законами РФ и субъектов РФ, на землях природно-заповедно­го фонда допускается традиционное экстенсивное природопользование, не вызывающее антропогенной трансформации охраняемых природных Комплексов.

Для обеспечения режима функционирования объектов природно-заповедного фонда могут устанавливаться охранные зоны с запреще­нием в пределах этих зон любой деятельности, отрицательно влия­ющей на природные комплексы особо охраняемых природных терри­торий.

Земельные участки в пределах охраняемых зон у землепользова­телей не изымаются и используются ими с соблюдением установлен­ных для этих участков ограничений.

Для оценки состояния природно-заповеденого фонда ведется госу­дарственный кадастр этих территорий¹. Особо охраняемые природные территории — это участки земли водного пространства, которые име­ют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекре­ационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяй­ственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Правовой режим этих земель определяется Федеральным законом от 10(01.2002№ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»², Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных тер­риториях» (в ред. от 30.12.2001) и Федеральным законом от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»³, ЗК РФ.

Этим землям присущи общие и специфические признаки. Общими признаками обладает любой земельный участок: он является неотъем­лемой частью природы, находящейся в сфере эколого-правового регу­лирования; играет определенную экономическую и экологическую роль в обществе, которая закреплена нормами земельного законодательства; обладает территориальной неперемещаемостью; обозначен в порядке землеустроительных действий на местности. Специфические призна­ки присущи определенным категориям и видам земель, а также земель­ным угодьям, что обусловливает их дифференцированный правовой режим. Так, курорты обладают природными лечебными ресурсами и климатом, используемыми для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха, что требует соответствующего правового регу­лирования использования и охраны их земель.

Несмотря на специфику каждой из разновидностей названных зе­мель, они объединены в одном разделе ЗК РФ ввиду определенной общности их правового режима.

Эта общность выражается в особой правовой охране данных земель и находящихся на них природных объектов (разд. 9 «Организация охраны особо охраняемых природных территорий», ст. 33—35 Феде­рального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ) и в особом правовом режи­ме использования. Общность правового режима данных земель порож­дена типичными для них причинами:

• отнесением к объектам общенационального достояния в силу особой ценности для государства и для общества;
• необходимостью исключения из активной хозяйственной деятель­ности в силу особой ценности природно-исторических объектов. Напри­мер, деятельность предприятий, осуществляющих разработку полезных ископаемых, несовместима с сохранением уникального природного ланд­шафта. Устранение данного экономико-экологического противоречия, когда экономические интересы предпринимателей осуществляются в ущерб экологическим интересам общества, возможно только путем пре­кращения деятельности горнодобывающего предприятия;
• наличием перспективной цели — исключения земель из актив­ной хозяйственной деятельности —в интересах не только настоящего, но и будущих поколений (ст. 58—62 Закона об охране окружающей среды). Изменение окружающей среды под воздействием человече­ской деятельности неизбежно, но необходимо сохранить для потомков нетронутыми отдельные уголки природы;
• необходимостью правового управления исключения данных зе­мель из активной хозяйственной деятельности. Так, заповедники, в том числе биосферные (федерального значения), национальные парки (фе­дерального значения); природные парки (субъектов РФ); природные заказники (федерального и регионального значения, субъектов РФ); па­мятники природы (федерального и регионального значения, субъектов РФ); дендрологические парки и ботанические сады (федерального и регионального значения); лечебно-оздоровительные местности и курор­ты (федерального, регионального и местного значения) образуются Пра­вительством РФ, регионального значения — по постановлению испол­нительных органов субъектов РФ, местного значения — по решению органов местного самоуправления, по представлению специально упол­номоченных на то органов;
• Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут устанавливать и иные формы особо охраняемых природных территорий (в том числе зеле­ные зоны, городские леса, памятники садово-паркового искусства, ох­раняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др.) в целях сохранения уникальных и типичных природных комплек­сов и объектов, достопримечательных природных образований, объек­тов растительного и животного мира, их генетического фонда, изуче­ния естественных процессов в биосфере и контроля за изменениями ее состояния, экологического воспитания населения.