14.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель специального назначения

Выделение земель России в отдельные категории осуществляется по их основному целевому назначению. Основным целевым назна­чением данной категории земель является специальное назначение их для целей, обусловленных располагаемыми на этих землях объек­тами. Например, расположенное на указанных землях горно-обра-батывающее предприятие является недропользователем, а значит, и земельный участок под ним имеет правовой режим, установленный не только земельным, но и горным законодательством (ст. 87 ЗК РФ).

В связи с развитием науки, техники, форм хозяйствования появляют­ся новые формы целевЬго использования земель, не известные ранее в сфере землепользования. Так, если в 1920-х гг. земельному законода­тельству страны не был известен правовой режим земель воздушного транспорта, не говоря о трубопроводном, и земель космического обес­печения, то современное законодательство содержит упоминание о нем; развитие научно-технического прогресса привело к возникновению таких землепользователей, как атомные электростанции, космодромы, телецентры и др.

Землями специального назначения признаются земли, отведен­ные в установленном порядке предприятиям, учреждениям и орга­низациям для выполнения соответствующих задач.

Наука земельного права в целях облегчения использования много­значной терминологии данной категории земель разработала удачный термин «земли специального назначения»¹, которым целесообразно пользоваться для удобства изложения учебного материала, подразде­ляя данные земли на соответствующие разновидности.

В силу того что дать исчерпывающую классификацию видов и форм использования земель данной категории не представляется возмож­ным, законодатель оставляет их перечень открытым, заканчивая его расширительным термином земель иного назначения.

Всем землям (специального назначения) присущи общие и специ­альные цели использования, которые взаимопереплетаются и дополня­ют друг друга.

Общим признаком всех видов земель данной категории является то обстоятельство, что данные земли выступают в качестве территориаль­ного базиса и не являются сельскохозяйственными, т.е. средством про­изводства в сельском хозяйстве. Исключение составляют случаи, когда неиспользуемые земли данного специального несельскохозяйственно­го назначения предоставляются сельхозпредприятиям и гражданам во временное пользование. В силу этого общее земельно-правовое требо­вание рационального использования данного вида земель проявляется в максимальной экономии земельных площадей при отводе под соот­ветствующие несельскохозяйственные объекты и максимальной раци­онализации размещения большего количества объектов на меньшей площади.

Субъектами, осуществляющими установленное законом исполь­зование данных земель, являются, как правило, предприятия, учреж­дения и организации, поскольку специальная несельскохозяйственная деятельность гражданам практически не присуща. Например, гражда­нин не в состоянии осуществлять в одиночку такую деятельность, как производство промышленной продукции, строительство и эксплуатация дороги, автотранспортного предприятия и т.п., — данная деятельность осуществляется посредством создания соответствующего предприятия. Даже если собственником его является гражданин, владение земель­ным участком под этим предприятием осуществляется именно данной предпринимательской  структурой.

Правовой режим земель специального назначения распространяет­ся и на земли других категорий. В зависимости от нахождения в той или иной категории земли специального назначения имеют определен­ный правовой статус. Так, если данные земли (например, земли транс­порта) проходят по землям сельскохозяйственного назначения (в сельской местности), то они приобретают статус категории земель специ­ального назначения; однако если они проходят по землям населенных пунктов, то трансформируются в новую категорию земель — земли на­селенных пунктов.

Значительны площади земель, служащих удовлетворению нерасте­ниеводческих целей, находящихся на землях сельскохозяйственного на­значения. В частности земли, занятые трубопроводами, дорогами, раз­ного рода строениями и сооружениями и т.д.

В силу этого в правовом режиме данных земель большое значение имеет регулирование отношений соседства со смежными землеполь­зователями, проявляемое, как правило, через установление особых «бу­ферных» (охранных) зон и особого правового режима, обязательного для всех лиц. Так, в пределах охранных зон линий электропередач запрещается жечь костры, располагать полевые станы, содержать скот, складировать корма, материалы, удобрения и т.п.

Правовой режим данных охранных зон зависит от особенностей объекта, возводимого на землях несельскохозяйственного специального
назначения. Так, если на трассах радиорелейных линий охранные зоны создаются с целью прежде всего предупреждения их экранизирующе­го действия на распространение волн, то в охранной зоне автомобиль­ных дорог эти зоны служат для препятствования нарушению расти­тельного покрова способами, которые могут привести к образованию оползней, осыпей, селевых потоков, оврагов и т.п.

Действие правового режима земель специального назначения рас­пространяется только на те земельные участки, которые предназначе­ны для непосредственного обслуживания нужд, обусловленных экс­плуатацией и развитием соответствующего несельскохозяйственного объекта. Поэтому нельзя отнести к данным землям, к примеру, земли, отведенные промышленному предприятию в поселении для жилищно­го строительства своих работников.

Земли специального назначения имеют две основные формы — в виде компактных либо разрозненных земельных участков и «ленточ-; ную». К первым относятся земельные участки под предприятиями, уч­реждениями, организациями, станциями железных дорог и т.п.; ко вто­рым — земли под автомобильными, железными дорогами, под трубопро­водным транспортом и т.п.

Земли под предприятиями, являющимися источником повышенной опасности, подлежат ограждению, поскольку владелец такого источни­ка несет ответственность за причинение им вреда и при отсутствии своей вины в этом. Ленточные же земельные участки (линейные сооружения), хотя и являются потенциальным источником повышенной опасности (автомобильные, железные дороги), ограждению не подле­жат, поскольку это ограничило бы доступ людей в места, где допуска­ется общее землепользование (местонахождение, проезд людей, проход к нужным объектам и т.п.). Исключение составляет снегозаградитель-ное ограждение, допускаемое в зимнее время на низинных участках ав­томобильных и железных дорог.

На правовой режим земель специального назначения влияют сле­дующие обстоятельства:

• объект, под который предоставлена земля специального назна­чения. Так, горнодобывающее предприятие, для которого отводится зе­мельный участок,   обусловливает особый горно-земельный правовой режим на данном участке,  выражающийся в обеспечении не только рационального использования земельного участка, но и экологически правильной добычи полезных ископаемых, складирования выработан­ных горных пород, для чего выделяются специальные места, безопас­ные для окружающей среды и населения, и т.п.;
• правовой статус субъектов, использующих земельный участок специального назначения. Например, если использование земель осу­ществляет железнодорожная транспортная организация, то порядок использования земли урегулирован не только действующим земель­ным законодательством, но и специальным, распространяющимся на данных  субъектов.   Использование   подъездных железнодорожных путей,  к примеру,   осуществляется  в соответствии  с требованием Федеральных законов от 25.08.1995 №  153-ФЗ «О федеральном же­лезнодорожном  транспорте»   (в ред.   от   10.01.2003)¹,   от  08.01.1998 № 2-ФЗ «Транспортный устав железных дорог Российской Федера­ции»² и др.;
• особенности  земель,   на  которые распространяется режим специального назначения. Если, к примеру, под земли железнодорож­ного транспорта предоставлена холмистая местность, по низине ко­торой проходит железнодорожная ветка, то в целях предотвращения снежных заносов землепользователи вправе осуществлять в зимнее время специальное огорождение для снегозадержания. Подобного ог­раждения нельзя делать на возвышенных местах, поскольку это бу­дет необоснованным препятствием для переходов или переездов людей;
• обстановка,  которая сложилась в данной местности. Так, првведении в данной местности военного положения управление дела­ми на специальных несельскохозяйственных объектах переходит кместным военным властям; при введении чрезвычайной экологическойситуации осуществляется прекращение или приостановление деятель­ности данных объектов, если они отрицательно или неблагоприятно влияют на окружающую среду, на здоровье человека и на его генети­ческий фонд; при придании данной местности статуса зоны экологи­ческого бедствия допускается лишь деятельность тех несельскохозяй­ственных объектов, которая связана с обслуживанием проживающегона данной территории населения (железнодорожный, автомобильныйтранспорт, предприятия пищевой промышленности), деятельность же остальных приостанавливается и т.п.

Содержание прав и обязанностей субъектов на всех землях спе­циального назначения состоит в следующем:

•    строго целевом использовании данных земельных участков. Эти земли, к примеру, нельзя использовать для жилищного и дачного
строительства, предпринимательской деятельности, не имеющей отно­шения к энергетике.

Исключением из этого правила могут служить обстоятельства, пре­дусмотренные действующим земельным законодательством или особо оговоренные в целевом назначении указанного земельного участка. Например, право использовать для сенокошения полосы отвода авто­мобильных и железных дорог; право отвода в полосах железных до­рог служебных наделов и других земельных участков;

•    рациональном   использовании  земельных участков специального назначения, выражающемся в том, что:

- при отводе данных участков для возведения объектов должна быть обеспечена максимальная экономия земельной площади под воз­водимый объект, которая достигается путем:

• введения нормативов (норм отвода) для типичных объектов. На­пример, размеры полос отвода для автомобильных и железных до­рог;
• технико-экономического обоснования размеров отвода в проектной документации, где сделан обоснованный технико-экономический рас­чет рациональной потребности в земельной площади;
• - при организации территории должно обеспечиваться рациональ­ное размещение элементов соответствующего объекта. При этом ра­циональная организация территории предприятий является обязатель­ным условием охраны труда;
• - каждый субъект земельных правоотношений, которому предостав­лены земли специального назначения, обязан осуществлять ее благо­устройство, озеленение и другие мероприятия;

•   охране земель сельскохозяйственного назначения. Каждый объект, возводимый на землях специального назначения, поскольку
значительная часть этих земель расположена в сельской местности, должен отвечать требованиям безопасности для сельскохозяйствен­ного производства.  В частности, запрещается ввод в эксплуатацию промышленных и иных объектов, не обеспеченных современными тех­нологиями, сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, выбросов и сбросов до уровня пре­дельно допустимых нормативов (ст. 34 Федерального закона «Об ох­ране  окружающей среды»¹).

Охрана земель сельскохозяйственного назначения осуществляет­ся уже в ходе отвода земель для несельскохозяйственных нужд, при котором соблюдаются следующие правила:

• пригодные для нужд сельского хозяйства земли должны отводить­ся в первую очередь под сельскохозяйственное использование, а для специального несельскохозяйственного использования должны отво­диться земли либо непригодные для сельского хозяйства, либо угодья худшего качества;
• неиспользуемые земли специального назначения субъекты дан­ного вида землепользования передают гражданам, сельскохозяйствен­ным организациям и предприятиям во временное пользование. Иначе говоря, даже при изъятии земель сельскохозяйственного назначения закон предоставляет возможность обеспечивать приоритет сельскохо­зяйственных целей при любых возможностях для этого, которые воз­никают в ходе хозяйственной эксплуатации земель;

•   охране окружающей среды. Предприятия любой формы собствен­ности, производственного профиля и характера деятельности, а также
граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность, обяза­ны принимать эффективные меры по соблюдению технологического
режима и выполнению требований по охране природы, рационально­му использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровле­нию окружающей природной среды. В этих целях они обязаны обес­печивать соблюдение  установленных нормативов  качества окружа­ющей природной среды на основе соблюдения экологически безопасных технологий и работ, надежной и эффективной работы очистных соору­жений, обеззараживания и утилизации отходов с обязательным про­ведением мероприятий по охране и воспроизводству природных ресур­сов (ст. 34—39 указанного Федерального закона);

• охране самих объектов, для которых отведены земли специ­ального несельскохозяйственного назначения, от нарушений со сто­роны соседствующих объектов и соседних землепользователей. С этой целью применяется введение охранительных зон со специальным ре­жимом, которые:

• остаются в границах прежних пользователей, находящихся по соседству, не подлежат изъятию у них;
• наделяются особым режимом использования, направленным на обеспечение нормальной уставной производственно-хозяйственной де­ятельности объектов, находящихся на землях специального назначения;
• служат своего рода «буфером», предотвращающим отрицательное воздействие как соседних землепользователей на земли специально­го назначения, так и в обратном направлении. Например, полосы отво­да автомобильных дорог не только обеспечивают отдаление сельско­хозяйственной деятельности на соседних полях от дороги, гарантируя безопасность движения на ней (от пасущегося скота, к примеру), но и обеспечивают экологическую безопасность для сельского хозяйства (травяной покров вблизи дорог, зараженный вредными веществами от выхлопных газов, опасен для скота в качестве корма).

Общий правовой режим земель специального назначения, присущий всем видам входящих в состав этих земель землепользовании, действу­ет на каждом из этих видов землепользовании в преломлении к спе­циальному режиму, установленному законом для земель промышлен­ности, связи, транспорта и др.

Рассмотрим его подробнее применительно к отдельным видам этих земель.