§ 3. Государственная служба

Создание современной системы государственной службы относится к 1 ок­тября 1993 г., когда было введено в действие Временное положение о государст­венных служащих¹⁶⁴, принятое Постоянным бюро Госсовета пятью месяцами раньше. Это положение разрабатывалось еще в 80-х годах, и первый его проект был подготовлен Министерством кадров в 1987 г. В 1988-1989 годах он прошел широкое обсуждение в центре и на местах, а затем результаты обсуждения были систематизированы Министерством кадров. В 1992 г. обобщающие документы по этому вопросу были одобрены постоянными органами Госсовета КНР и По­литбюро ЦК Компартии Китая. В 1989 г. началось внедрение предусмотренной проектом положения системы государственной службы в опытном порядке в от­дельных подразделениях Госсовета и на местах.

Кроме того, по распоряжению Госсовета стали практиковаться предусмот­ренные положением методы комплектования государственного аппарата. По статистике ряда ведомств, только в 1988 г. более миллиона человек участвовали в экзаменах на штатные должности в правительствах различных ступеней. А среди лиц, зачисленных в штаты Госсовета в 1991 г., около 80 % прошли строгую экзаменационную проверку. Таким образом, принятию даже временного акта о государственных служащих предшествовала восьмилетняя подготовительная ра­бота, в том числе четыре года эксперимента в центре и на местах.

Разработка и принятие Временного положения о государственных служа­щих явились важным шагом в создании регулярной системы государственной службы в КНР.

К государственным служащим отнесены работники административных ор­ганов всех ступеней за исключением рабочих и обслуживающего персонала. Го­сударственные служащие выделены теперь из общей категории «кадры» («ганьбу»), и к ним отнесены только лица, занимающие должности в, админист­ративном аппарате. Установлена ранжированная иерархия сотрудников госу­дарственных административных органов, причем ранги увязываются с занятием определенных постов. 1-й ранг у Премьера Госсовета, 2-3-й - у его заместителей и членов Госсовета, 3-4-й - у министров и глав администраций провинциального уровня и т.д. Табель о рангах замыкают делопроизводители (10-15-й ранги). Должности госслужащих разделены на руководящие и неруководящие. Послед­ние перечислены во Временном положении. Это, например, делопроизводители, референты, сотрудники отделов (секторов), инспектора и т.д. Вместе с тем наме­чено составить отдельную табель о рангах для работников, не занимающих ру­ководящие посты, с тем чтобы те из них, кто отлично проявил себя, могли быть повышены в ранге с увеличением зарплаты без назначения на руководящий пост.

Новая система государственной службы является и важным этапом пере­хода от всеобщего централизованного распределения кадров к зачислению в штаты административных органов путем экзаменационного отбора. В настоящее время экзамены сдают лишь кандидаты на неруководящие должности. Одновременно действует порядок замещения должностей, предусмотренный Конститу­цией и законами (например, занятие постов министерского уровня), и путем пе­реводов и повышений (так обычно назначаются заведующие отделами и выше­стоящими подразделениями административных органов). Впервые зачисляемые на должности государственные служащие проходят годичный испытательный срок, в течение которого они также проходят курс обучения практической ра­боте. Для государственных служащих, зачисляемых в учреждения провинциаль­ного уровня и выше, требуется обязательный двухлетний стаж низовой работы (ст.ст. 18 и 19 Временного положения).

В районах национальной автономии и ведомствах по делам национально­стей при зачислении на государственную службу предоставляется приоритет претендентам из национальных меньшинств (ч. 2 ст. 13 Временного положения).

Новая система государственной службы предусматривает регулярные атте­стации государственных служащих. Предусмотрены текущие и итоговые атте­стации по результатам года. Текущие аттестации служат основанием для годич­ной аттестации, а результаты годичной аттестации - для поощрений или взыска­ний, направления работника для прохождения переподготовки, для вынесения решения об увольнении, переводе на другую работу, присвоении ранга и назна­чения зарплаты. Система аттестаций, как считают в КНР, способствует преодо­лению существовавшей в прошлом практики, когда не делалось различий в от­ношении работников в зависимости от качества их работы. Еще в период экспе­риментального действия проекта Временного положения в трех ведомствах Гос­совета из числа государственных служащих, зачисленных по результатам экза­менов, около 140 человек в ходе последующей аттестации были повышены в ран­гах, заняв должности на уровне начальников департаментов и заведующих отде­лами. Одновременно в отношении лиц, не справляющихся с работой, были при­няты такие меры, как понижение в ранге, увольнение или перевод на другую ра­боту¹⁶⁵.

Особое значение имеют установления Временного положения, направлен­ные на устранение влияния в государственной службе родственных отношений. Поэтому установлено, что лица, связанные супружескими узами, отношениями прямого кровного родства или непрямыми родственными связями в пределах трех поколений, а также родственными связями по линии жены или мужа, не мо­гут занимать должности в одном и том же административном подразделении, подчиняясь одному и тому же руководителю, не могут находиться в прямом под­чинении друг другу. Таким государственным служащим нельзя заниматься кон­трольной, ревизионной, кадровой, финансовой деятельностью в учреждениях, где указанные выше родственники занимают руководящие посты (ст. 6! Времен­ного положения). Предусматривается также, что на местах (за исключением пра­вительств в районах национальной автономии) на руководящих должностях уездного и нижестоящего уровня не должны находиться уроженцы данной мест­ности (ст. 63). Эти установления направлены против образования круговой по­руки лиц, связанных родственными отношениями. Государственным служащим запрещается заниматься торговлей» предпринимательством и участвовать в дру­гой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль.

Важно также отметить, что повышение государственных служащих в ранге теперь происходит гласно, что снижает возможности влияния на этот процесс разного рода «особых» отношений. Сейчас процедура повышения в ранге вклю­чает четыре момента: на основании рекомендаций руководства и мнений рядо­вых сотрудников выдвигаются кандидатуры на повышение; затем проводится цензовая проверка кандидатов с целью выяснения вопроса о том, насколько они удовлетворяют требованиям должности, на которую выдвигаются; на основе го­дичной аттестации проводится специальный тест для кандидатов на повышение; наконец, окончательное решение коллегиально принимает руководящий орган, наделенный полномочиями утверждать назначения и смещения кадров, Как счи­тают в КНР, такой порядок повышения в должности выглядит в глазах окру­жающих служащих гораздо более убедительным, нежели прежний, в основе ко­торого доминирующим было мнение руководства, зачастую основанное на «особых» связях. Кроме того, новый порядок усиливает контролирующую роль рядовых служащих.

Временное положение о государственных служащих ввело и четкую регла­ментацию порядка понижения в ранге, отстранения от должности, ухода на пен­сию» отчисления из штатов государственных служащих на основании собствен­ного желания или увольнения. Ранее в госаппарате КНР в течение долгого вре­мени сохранялась застойная атмосфера, когда зачисленный в штат работник практически уже не мог быть отчислен, причем он мог только повышаться по службе, но не понижаться. Согласно Временному положению государственные служащие, признанные по результатам годичной аттестации не соответствую­щими занимаемым должностям либо не справляющимися со служебными обя­занностями, а также не подходящие для перевода на другие должности равного ранга, должны быть в соответствии с установленным порядком понижены в должности (ст. 43). Увольнение применимо в отношении государственных слу­жащих, которые; а) на протяжении двух лет подряд показали себя при годичных тестах некомпетентными или не справляющимися с должностными обязанно­стями и не пожелавшими вместе с тем перейти на другие предлагавшиеся долж­ности; б) отказались подчиниться распределению» вызванному структурными изменениями аппарата или сокращением штатов; в) имеют прогулы или не явля­ются на работу без уважительных причин в течение 15 дней подряд или в общей сложности более 30 дней в течение одного года; г) не выполняют служебных обя­занностей, не соблюдают дисциплину, несмотря на сделанные предупреждения. Эти установления успешно применялись в тех подразделениях госаппарата, где проводилось экспериментальное внедрение новой системы государственной службы саде до официального введения Временного положения.

Этот акт возложил комплексное управление государственными служащими на Министерство кадров Госсовета КНР. На него же возложена ответственность за толкование положения.

После вступления в законную силу Временное положение о государствен­ных служащих стало постепенно внедряться на территории страны сверху вниз. Это внедрение было начато с аппарата Госсовета и постепенно дойдет до органов волостной (поселковой) администрации. Весь процесс рассчитан на три года или несколько больший срок.