При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений:

Понятие социально-культурной сферы. Отрасли социально-культурной сферы. Управление в социально-культурной сфере.

Административно-правовое регулирование управления в сфере труда и социальных отношений.

Основные направления деятельности Министерства труда и социального развития Российской Федерации, входящих в его систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной политики в области труда и социальных вопросов, по повышению уровня жизни и доходов населения, улучшению условий и охраны труда.

Система и компетенция миграционной службы и службы занятости населения Минтруда России.

Полномочия органов местного самоуправления по вопросам социального обеспечения и защиты граждан, проживающих на подведомственной территории.

Система образования: понятие и составляющие элементы. Организационные формы управления образованием. Образовательные учреждения: понятие, виды. Особенности административно-правового статуса образовательных учреждений. Государственный контроль в сфере образования.

Организационно-правовая система государственного управления наукой. Органы государственного управления наукой. Организация науки, научные учреждения и сообщества. Особенности административно-правового статуса Российской академии наук. Формы деятельности органов власти в области науки и технической политики.

Организационно-правовые основы управления культурой. Органы государственного управления культурой. Организации в области культуры: понятие, система, виды, особенности их административно-правового статуса.

Организационно-правовые основы государственного управления здравоохранением. Учреждения здравоохранения. Медицинское страхование. Санитарно-эпидемиологический надзор. Государственный контроль в сфере здравоохранения.

Организационно-правовые основы управления в области труда и социальной защиты граждан. Органы государственного управления в сфере труда и социального развития, их компетенция. Особенности административно-правового статуса социальных служб. Государственный контроль в сфере труда и социальной защиты.

Органы государственного управления печатью и средствами массовой информации. Административно-правовое регулирование государственной политики поддержки средств массовой информации и книгоиздания РФ. Административно-правовое регулирование телерадиовещания РФ.

17.1. Система и административно-правовой статус органов

управления образованием и наукой

17.1.1. Организация и осуществление процесса

получения образования

В настоящее время национальное образование является одним из видов стратегического ресурса любого развитого современного государства <1>. Его качество и эффективность применения в практических целях позволяют предотвращать вызовы, возникающие в наиболее важных сферах организации общественной жизни: экономике, безопасности, сохранении идентичности самого государства.

--------------------------------

<1> Торкунов Анатолий. Наши университеты // Российская газета. 2006. 2 июня.

По данным Статистического института ЮНЕСКО на конец 2004 года 82,2% населения планеты в возрасте старше 15 лет умели читать и писать (это является критерием грамотности). В абсолютных цифрах это составило 781 млн. человек, из которых 501 млн. - женщины. Подавляющее большинство неграмотного населения проживает в следующих восьми государствах: Бангладеш, Египет, Индия, Индонезия, Китай, Пакистан, Нигерия, Эфиопия. Грамотность среди населения Европы составила 98,8%, а в Африке только 62,5%. В России 0,6%, или 676 тысяч, населения считаются неграмотными (более 500 тысяч из них женщины).

Соответственно в таблицах N 1 и N 2 приводятся данные за период с 2000 по 2004 г. десяти государств с самым высоким уровнем грамотности среди населения и десяти - с самым низким уровнем грамотности <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев Алексей. Подотчетная грамота // Коммерсантъ. 2006. 4 сентября.

Таблица N 1

Страны с самым высоким уровнем грамотности населения

Таблица N 2

Страны с самым низким уровнем грамотности населения

В 2006 году примерно 3% от объема ВВП России выделялось на организацию в стране образовательного процесса <1>. В развитых странах на эти цели расходуется в среднем около 4,5% от национального объема ВВП. В 2006 году в России насчитывалось в два раза больше высших учебных заведений (государственных и негосударственных) по сравнению с 1990 годом. Россия занимает ведущие позиции в мире по числу студентов в соотношении с общей долей населения (50 студентов на 1 тысячу населения). Во Франции этот показатель составляет около 35 студентов на 1 тысячу населения.

--------------------------------

<1> Николаев Игорь. Ловушка ожиданий (Пропагандистская кампания вокруг нацпроектов может кончиться только разочарованиями) // Коммерсантъ. 2006. 16 марта.

Ведущие страны мира перешли на двухступенчатую систему высшего образования - бакалавриат и магистратуру. В России до 2009 года законодательно предусматривались три уровня высшего образования: бакалавриат, специалист, магистратура. Позже предусмотрен переход на двухступенчатую систему высшего образования.

Текущим законодательством России предусмотрено, что бакалавры-юристы не могут занимать должности по таким ведущим юридическим профессиям, как судья, прокурор, нотариус. Среди абитуриентов наиболее популярными в 2007 году были следующие профессии (см. таблицу) <1>.

--------------------------------

<1> Григорьева Мария. Специалист по праву // Российская газета. 2007. 20 марта.

За последние годы наблюдается бурное развитие высшего образования в России. Но в основном оно отражает количественные характеристики. Общая численность студентов увеличилась в 2,5 раза. Наиболее популярными на протяжении длительного времени остаются специальности юриста и экономиста.

В СССР всего было 650 учебных заведений (примерно на 275 миллионов человек населения), а в современной России - около 3 тысяч вместе с филиалами (примерно на 143 миллиона человек).

В 2007 году в России более 500 вузов и почти 700 филиалов имели юридические факультеты. Только в Москве действуют 133 аккредитованных вуза, из них 54 государственные (в 70-х - 80-х годах XX столетия их было только 4), в которых имеются юридические факультеты. Ежегодно они выпускают около 25 тысяч молодых специалистов в области юриспруденции. В 2007 году всего на юрфаках училось 137335 человек, из которых на дневном отделении - 40171; на вечернем отделении (очно-заочная форма) - 14506; по заочной форме - 82339; в экстернате - 4296 человек.

На Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) возложена обязанность по надзору за совершенствованием процедур лицензирования и государственной аккредитации, повышения эффективности организации образовательного процесса в вузах Российской Федерации, а также по внедрению инновационных технологий в образовательные процессы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 30 сентября 2005 года N 1938 "Об утверждении показателей деятельности и критериев государственной аккредитации высших учебных заведений" (в редакции Приказа Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 25 апреля 2008 года N 885) // Российская газета. 2008. 28 мая.

Объем рынка образовательных услуг в Российской Федерации за период с 1995 по 2004 год возрос с 2,8 до 118,7 миллиардов рублей. В то же время, как отмечают работодатели, постоянно возрастает дефицит квалифицированных кадров. Если в 1998 году эту проблему отмечали только 9% бизнесменов, то в 2005 году - уже 35% <1>.

--------------------------------

<1> Поиски кадра. Недостаток квалифицированных работников превращается в фактор торможения роста // Коммерсантъ. 2006. 31 марта.

В СССР широко применялся принцип самого тесного союза науки, образования и практики. Многие вузы имели ярко выраженный отраслевой характер. Современные государственные вузы в большинстве своем были созданы в ответ на вызовы советского времени. Не всегда они могут переориентироваться на современные потребности общественной жизни. В свою очередь, негосударственный сектор образования прежде всего ориентирован на текущие потребности общества.

Одной из проблем образовательного процесса в России все четче проявляется проблема качества знаний. В рейтинге вузов ведущих стран мира по результатам 2004 года МГУ было отведено только 66 место, а СПбГУ - в четвертой сотне.

По рейтингу, составленному в России, в первой сотне ведущих университетов мира в 2008 году 48 вузов были из США, 12 - из Великобритании, 8 - из Японии и только три из России. Основной причиной сложившегося положения считается недостаточный объем финансирования <1>. Страны - лидеры в образовательном процессе на каждого студента в год тратят от 100 тысяч до 1 миллиона долларов. В МГУ (лидер среди российских вузов) на одного студента в среднем тратится 30 тысяч долларов (это уровень хорошего европейского вуза), в МГИМО - 15 тысяч, а в СПбГУ - 7,5 тысяч долларов. Большинство остальных российских вузов (особенно негосударственных) на каждого студента тратят 1,5 - 2 (или менее) тысячи долларов.

--------------------------------

<1> Агранович Мария. С мира по вузу // Российская газета. 2009. 11 февраля.

Например, для повышения конкурентоспособности российских вузов и выпускаемых ими специалистов губернатор Красноярского края Александр Хлопонин предлагает осуществление следующих мер <1>:

--------------------------------

<1> Хлопонин Александр. Сибирское изменение // Российская газета. 2006. 21 июня.

1) ввести двухступенчатую систему высшего образования - бакалавриат и магистратуру;

2) повысить мобильность профессорско-преподавательского состава с целью привлечения и иностранных специалистов;

3) расширить количество бюджетных мест;

4) зарабатывание вузом денег осуществлять за счет проводимых научных исследований; разработкой новых технологий; созданием научно-производственных площадок на промышленных предприятиях и венчурных фондов вокруг вуза;

5) сам вуз должен представлять собой не государственное образовательное учреждение, а автономную самодостаточную структуру по подготовке конкурентоспособных на российском и международном рынках труда специалистов.

Доступность образования определяется и возможностью населения (т.е. родителей) оплачивать обучение детей. Средняя стоимость обучения в десяти ведущих вузах Москвы на платных факультетах с одной из наиболее популярных специализаций (экономической) в 2005 - 2006 учебном году выглядела следующим образом (см. таблицу) <1>.

--------------------------------

<1> Поддержка и мотивация // Российская газета. 2007. 5 апреля.

В условиях мирового экономического и финансового кризиса в 2009 году самыми дорогими (и, судя по ценам, сопоставимым с доходами, труднодоступными для значительной части желающих получить высшее образование) для обучения на коммерческой основе московскими российскими вузами были <1>:

--------------------------------

<1> См.: Самые дорогие российские вузы // Российская газета. 2009. 16 июня.

1. МГИМО: бакалавриат - 250 - 290 тысяч рублей, магистратура - 208 тыс. рублей - 12 тыс. евро;

2. МГУ: Высшая школа бизнеса (бакалавриат) - 290 тыс. руб., магистратура - 245 тыс. руб., факультет телевидения - 220 тыс. руб.;

3. ВШЭ-ГУ: бакалавриат - 145 - 365 тыс. руб.;

4. РГГУ: специалитет и бакалавриат - 100 - 250 тыс. руб., магистратура - 80 - 110 тыс. руб.;

5. МФЮА: специалитет - 98 - 120 тыс. руб.; бакалавриат и магистратура - 98 тыс. руб.;

6. Международный университет: специалитет - 2 - 2,5 тыс. у.е.

Для сравнения, носящего весьма условный характер, обратимся к практике взимания стоимости за год обучения в университетах Великобритании на бакалаврских программах для граждан стран, не входящих в Европейский союз: 7 - 9 тысяч фунтов стерлингов на теоретических курсах; 9 - 12 тысяч фунтов стерлингов на курсах с лабораторной практикой; 19 - 23 тысячи фунтов стерлингов на курсах с клинической практикой.

Одним из общепризнаваемых в мире признаков и критериев качества национального образования является численность иностранных студентов. На протяжении многих лет США являются мировым лидером на рынке образовательных услуг. В 2004 - 2005 годах в США обучались 565 тысяч иностранных студентов <1>. Великобритания, занимающая второе место, уступает по этому показателю США в два раза.

--------------------------------

<1> Мониторинг экспорта образования // Коммерсантъ. 2006. 30 мая.

Интересно отметить главных экспортеров студентов в американские вузы в 2005 году: Индия - 80,5 тысяч студентов, или 14% от их общего числа; Китай - 62,5 тысяч студентов (в 1995 году их было 39,5 тысяч); Южная Корея - 53,4 тысячи студентов; Россия занимает 22 место с пятью тысячами студентов (в 1999 году их было семь тысяч).

По относительному числу студентов, обучающихся в США, лидирует Южная Корея - 112 студентов на 100 тысяч населения. По этому показателю она опережает Канаду - 85 студентов. У Индии - 8, а у Китая - 5 студентов на 100 тысяч населения. Значительная часть иностранных студентов уже имеют высшее образование. Среди китайских студентов таких 79%, среди индийских - 72,5%, среди корейских - примерно 50%, среди российских студентов - 52,5%.

Российское законодательство в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон "Об образовании", другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.

С признанием права на труд государство обязано создавать условия, способствующие экономическому развитию общества, наиболее полной занятости населения. Оно гарантирует бесплатность среднего профессионального образования в государственных и муниципальных учреждениях и на предприятиях. Это является необходимой предпосылкой для подготовки к трудовой деятельности.

Вместо закрепляемого ранее принципа бесплатности всех видов образования предусматривается общедоступность и бесплатность образования в пределах государственного стандарта. Сохраняется право на получение высшего образования в государственных учебных заведениях на конкурсной основе.

Что касается негосударственных вузов, то гражданин вправе поступить в частное, т.е. платное, высшее учебное заведение без всяких ограничений со стороны закона. Государство гарантирует бесплатное и общедоступное получение дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. Родителям (или лицам, их заменяющим) вменяется в обязанность способствование получению детьми основного общего образования.

Основными задачами законодательства Российской Федерации в образовательной сфере являются:

1) разграничение компетенции в области образования между органами управления образованием различных уровней;

2) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

3) создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования;

4) определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Образовательные программы определяют содержание образования по различным уровням и направлениям. Они подразделяются на общеобразовательные и профессиональные программы.

Общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ.

К общеобразовательным относятся следующие программы: дошкольного образования; начального образования; основного общего образования; среднего (полного) общего образования.

Профессиональные образовательные программы направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации.

К профессиональным относятся программы: начального профессионального образования; среднего профессионального образования; высшего профессионального образования; послевузовского профессионального образования.

Образовательная деятельность осуществляется образовательными учреждениями. В зависимости от организационно-правовых форм они подразделяются на государственные, муниципальные, частные, иных форм собственности (например, общественных или религиозных органов). Их деятельность регулируется типовыми положениями и разработанными на их основе уставами.

По российскому законодательству образовательным является учреждение, реализующее одну или несколько образовательных программ и обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся.

Непосредственное управление образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель соответствующего образовательного учреждения. В вузах образовывается коллективный орган - ученый совет.

Ранее главенствующее положение в системе федеральных органов управления образованием занимало Министерство образования Российской Федерации (Минобразование России). Его правовой статус был определен Положением о Министерстве образования Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 года.

Сейчас эта роль принадлежит Министерству образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России), в состав которого входят: Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральное агентство по науке и инновациям; Федеральное агентство по образованию <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указов Президента РФ от 30.05.2008 N 863, от 06.09.2008 N 1315, от 07.10.2008 N 1445, от 03.12.2008 N 1715, от 25.12.2008 N 1847, от 31.12.2008 N 1883).

Министерство образования и науки Российской Федерации <1> является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере воспитания, опеки и попечительства над детьми, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. Оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 280, утвердившее Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации (в ред. Постановлений Правительства Российской Федерации от 06.04.2005 N 188, от 25.04.2006 N 241, от 27.10.2007 N 706, от 18.06.2008 N 460, от 18.08.2008 N 629, от 13.10.2008 N 753, от 07.11.2008 N 814, от 20.11.2008 N 871, от 29.12.2008 N 1052, от 27.01.2009 N 43, от 31.03.2009 N 278).

В качестве главной задачи Минобрнауки России призвано обеспечить осуществление государственной политики в области образования и науки. В частности, к ведению министерства отнесена разработка федеральных государственных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. Порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов, а также иных основных задач, стоящих перед Минобрнауки России, как правило, определяется Правительством Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См., например, следующие Постановления Правительства Российской Федерации:

от 4 мая 2005 года N 284, установившее полномочия Министерства образования и науки РФ по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственного учета результатов научно-технической деятельности;

от 10 марта 2005 года N 123, установившее полномочия Министерства образования и науки РФ по оказанию содействия в устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи;

от 16 мая 2005 года N 303, установившее полномочия Министерства образования и науки РФ в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации;

от 23 ноября 2006 года N 714, установившее полномочия Министерства образования и науки РФ по утверждению норм современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации и правил русской орфографии и пунктуации;

от 4 мая 2008 года N 333, установившее полномочия Министерства образования и науки РФ по противодействию терроризму;

от 24 февраля 2009 года N 142, утвердившее Правила разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов.

Минобрнауки России принимает участие в лицензировании образовательного процесса. В его компетенцию входит выдача лицензий на право ведения образовательной деятельности, а также осуществление государственной аккредитации и аттестации образовательных учреждений. В процессе аттестации устанавливается соответствие качества подготовки выпускников образовательных учреждений требованиям государственных образовательных стандартов. Государственная аккредитация образовательных учреждений проводится на основе заключения об аттестации образовательного учреждения. В результате государственной аккредитации образовательное учреждение наделяется дополнительными правами: правом выдачи документов государственного образца о соответствующем уровне образования, правом на получение бюджетных средств и др.

К компетенции Минобрнауки России относится: инспектирование образовательных учреждений и органов управления образованием; создание, реорганизация, ликвидация и осуществление проверки образовательных учреждений, непосредственно подчиненных ему.

На региональном уровне задачи и функции Минобрнауки России выполняют его территориальные органы.