16.2. Административно-правовое регулирование управления

отдельными отраслями экономики Российской Федерации

Как уже было определено ранее, к отраслям экономики относятся следующие сферы: промышленность, строительство, сельское хозяйство (агропромышленный комплекс), жилищно-хозяйственный комплекс, транспорт, связь, торговля, природопользование и охрана окружающей природной среды.

Излагая административно-правовые аспекты государственного управления отдельными сферами экономики Российской Федерации, необходимо отметить весьма расточительное отношение к вопросам эффективности энергозатрат в выпускаемой продукции и использование устаревших технологий на фоне подобных показателей в других национальных экономиках. Следует отметить, что в Российской Федерации пока еще отсутствуют правовые и финансово-экономические основы для стимулирования эффективного государственного управления в большинстве отраслей экономики.

Россия занимает третье место в мире по объему энергопотребления (после США и Китая). В то же время, по данным Всемирного банка, в единице продукции, произведенной на территории России, на энергию приходится 40% затрат, а в США - 18% и в Китае - 19% <1>. Производительность труда в российской энергетике в четыре раза меньше, чем в развитых странах. В основном это связано с устаревшим и неэффективным оборудованием. Около 40% электростанций в России старше 40 лет. В США таких станций - 28%, а в Японии - 12%. Черная металлургия наполовину работает по устаревшим технологиям и на таком же оборудовании.

--------------------------------

<1> Сведения приведены из статьи Юрия Лужкова "Кризис и наша расточительность". См.: Российская газета. 2009. 3 июля.

Излишняя расточительность характерна не только на государственном, но и на бытовом уровнях. Например, ежесуточное потребление воды в целом по России составляет 350 литров на человека (в Москве этот показатель равняется 270 литрам), в Дании - 114 литров и в Германии - 151 литр.

В целом в российском жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) средний расход энергии составляет 229 кВт/кв. метр в год, а в странах Европейского сообщества (ЕС) - только 77 кВт/кв. метр в год.

Рассмотрим более подробно вопросы административно-правового регулирования управлением каждой из обозначенных отраслей.

16.2.1. Промышленность

Промышленность представляет собой важнейшую часть экономики страны, основу ее экономической мощи и обороноспособности. Назначение промышленности - обеспечить народное хозяйство машинами, оборудованием и другими современными средствами производства, выпускать пользующиеся спросом товары для населения.

Понятие промышленности охватывает ряд отраслей. Некоторые их группы именуются комплексами: топливно-энергетический, нефтехимический, военно-промышленный (или оборонный), лесопромышленный, атомный. Отрасли, в свою очередь, подразделяются на объединения, предприятия и организации.

Соответственно этому строится система управления промышленностью через отраслевые (министерства, агентства) и межотраслевые (государственные комитеты, комиссии) федеральные органы исполнительной власти, а также органы управления промышленностью субъектов Федерации и местного самоуправления.

Функции государственной политики в области промышленного производства осуществляет Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России). Оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим <1>:

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 438 "О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации" (в ред. Постановлений Правительства РФ от 13.10.2008 N 753, от 07.11.2008 N 814, от 29.12.2008 N 1052, от 27.01.2009 N 43, от 10.03.2009 N 218, от 15.06.2009 N 482, от 23.06.2009 N 523).

функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов, а также в области развития авиационной техники, технического регулирования и обеспечения единства измерений, науки и техники в интересах обороны и безопасности государства, внешней и внутренней торговли, народных художественных промыслов;

функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере машиностроения, металлургической, химической, фармацевтической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, электронной, авиационной и судостроительной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений, народных художественных промыслов;

функции по поддержке экспорта промышленной продукции, обеспечения доступа на рынки товаров и услуг, выставочной и ярмарочной деятельности, по проведению расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товаров, по применению мер нетарифного регулирования, а также функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование внешнеторговой деятельности, за исключением вопросов таможенно-тарифного регулирования и вопросов, связанных с присоединением Российской Федерации к Всемирной торговой организации;

функции федерального органа по техническому регулированию.

Минпромторг России является уполномоченным (национальным) органом Российской Федерации по выполнению Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении и Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении.

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственного министерству Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. В своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также Положением о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации.

Минпромторг России осуществляет свою деятельность непосредственно через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

О конкретных объемах внешней торговли и соотношении между экспортом и импортом товаров в ряде стран по результатам 2006 года свидетельствует следующая таблица (смотри таблицу) <1>.

--------------------------------

<1> Буторина Ольга. "Высшая лига" рубля // Российская газета. 2008. 27 февраля.

Полномочия министерства в сфере государственного управления промышленностью осуществляются на основе сочетания различных методов регламентации, не всегда совместимых с императивными методами, присущими управленческому воздействию. Среди функций особое значение имеют функции целевого программирования. Министерство разрабатывает и реализует федеральные целевые и межгосударственные программы. Важнейшая особенность таких программ заключается в адресной государственной поддержке предприятий и учреждений, принимающих непосредственное участие в их реализации.

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации в целях реализации стоящих перед ним задач осуществляет следующие полномочия:

- вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности министерства и к сфере деятельности подведомственного ему федерального агентства, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности министерства;

- на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает установленный законодательством круг нормативных правовых актов (по более 30-ти видам деятельности);

- в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, а также для обеспечения нужд министерства;

- осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным министерству;

- организует выполнение работ по созданию авиационной техники;

- организует и проводит расследования авиационных происшествий с экспериментальными воздушными судами;

- осуществляет ведение: сводного реестра организаций оборонно-промышленного комплекса; государственного реестра аэродромов экспериментальной авиации Российской Федерации; государственного учета воздушных судов экспериментальной авиации; государственного реестра контрольно-кассовой техники; ведомственного раздела государственного реестра опасных производственных объектов; ведомственного регистра ядерных материалов; баланса производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения;

- осуществляет ряд различных полномочий, основными из которых являются: закрепление за Российской Федерацией прав на объекты интеллектуальной собственности и другие результаты научно-технической деятельности, созданные за счет средств федерального бюджета при реализации государственных контрактов, заключаемых министерством, а также распоряжение закрепленными за Российской Федерацией правами на результаты научно-технической деятельности в целях доведения их до стадии промышленного применения и реализации готовой продукции; совместно с другими государственными заказчиками формирование, согласование и доведение до сведения организаций-исполнителей, относящихся к сфере деятельности министерства, государственного оборонного заказа, программ военно-технического сотрудничества с иностранными государствами и обеспечение в установленном порядке их выполнения этими организациями-исполнителями; принятие решений по вопросам оборота в установленной сфере деятельности министерства специальных материалов и специального оборудования для производства вооружения, боеприпасов к нему, военной техники, запасных частей, комплектующих изделий, приборов к ним и документации на их производство, а также оборота взрывчатых веществ и отходов их производства, средств взрывания, порохов промышленного назначения и пиротехнических изделий; в пределах своих полномочий координацию разработки, производства и испытаний авиационной техники и создания новых авиационных технологий; государственное регулирование деятельности в области экспериментальной авиации; проведение расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер в отношении импорта товаров, подготовку и представление в установленном порядке предложений о целесообразности введения, применения, пересмотра или отмены указанных мер; выдачу лицензий и других разрешительных документов на осуществление экспортно-импортных операций с отдельными видами товаров, паспортов бартерных сделок, а также формирование и ведение федерального банка выданных лицензий; выдачу разрешений на реэкспорт товаров (за исключением товаров военного и двойного назначения), происходящих с территории Российской Федерации, другими государствами - членами Евразийского экономического сообщества и т.д.

При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности министерство не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

16.2.2. Агропромышленный комплекс

Агропромышленный комплекс России охватывает все отрасли народного хозяйства, которые осуществляют заготовку и закупку, транспортировку, хранение, переработку и доведение до потребителя сельскохозяйственной продукции, продовольствия для населения и сырья для промышленности. Агропромышленный комплекс включает в себя государственный, коллективный, кооперативный, акционерный, фермерский и мелкотоварный секторы, имеющие разнообразные организационно-правовые формы объединений и предприятий сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности, а также соответствующие органы управления агропромышленными комплексами Российской Федерации и ее субъектов. В России на долю предприятий, основанных на частной собственности, приходится более 90% производимой продукции.

Экономически развитые страны признали сельское хозяйство основным стержнем национальной социально-экономической политики (обеспеченность продуктами питания, количество рабочих мест, доля полученных доходов в бюджете страны). В 2008 году всего в мире было произведено 679 миллионов тонн пшеницы (в 2007 году - 611), а в России - 65 миллионов тонн (почти 10%). В 2008 году в России было собрано 111 рекордных миллионов тонн зерна. Мировое производство и экспорт пшеницы ведущими государствами в 2008 году характеризовались следующими показателями (смотри таблицу) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сайт Всемирного зернового форума; Российская газета. 2009. 19 мая.

В последние годы наблюдается увеличение экспорта зерна из России. Об этом свидетельствуют следующие показатели <1>. В 2000/2001 году он составлял 1,058 млн. тонн, в 2001/2002 - 6,878, в 2002/2003 - 15,762, в 2003/2004 - 5,313, в 2004/2005 - 8,849, в 2005/2006 - 12,076, в 2006/2007 - 12,203, в 2007/2008 - 12,851.

--------------------------------

<1> См.: Расчеты ИКАР на основе данных ФТС // Российская газета. 2009. 19 мая.

Например, в агропромышленном комплексе Китая занято 800 миллионов человек. После модернизации села предполагается, что от 300 до 350 миллионов человек могут остаться без работы. Если не решить эту проблему, то может возникнуть острейший социальный конфликт между властью и частью сельского населения.

Следует отметить, что, располагая всего семью процентами пахотных земель от общемировых площадей, китайские крестьяне не только кормят почти 22% человечества (такова доля населения Китая), но и очень большое количество продовольственных товаров экспортируют. По производству многих видов сельскохозяйственной продукции Китай вышел на первое место в мире. В России тоже нельзя говорить о возможности реального повышения уровня жизни населения без учета интересов 40 миллионов сельских жителей.

Практически во всех странах мира осуществляется государственная поддержка сельского хозяйства. О размерах этой поддержки свидетельствует следующая таблица <1>.

--------------------------------

<1> Граник Ирина. Новая продовольственная программа // Российская газета. 2006. 26 мая.

Конкретная помощь других государств для своих крестьян выражается в следующем <1>. В странах ЕС фермер получает от государства 2 евро в минуту. На оказание им помощи уходит половина бюджета ЕС.

--------------------------------

<1> Арсюхин Евгений, Гордеев Алексей. Сливки без высшего общества // Российская газета. 2006. 31 января.

В США предусмотрена доплата фермеру в том случае, если рыночная цена на его товар оказалась ниже планки, определенной государством. Ряду сельскохозяйственных предпринимателей (например, хлопководам) предусмотрена выдача прямых субсидий, а также государственная поддержка экспорта. В 2005 году на это ушло 22,6 млрд. долларов, что на 9,3 миллиарда долларов больше, чем было в 2004 году.

В Китае был отменен сельскохозяйственный налог, существовавший ранее на протяжении 650 лет. Теперь все крестьяне работают в своеобразном режиме "особой экономической зоны".

В Канаде прямые выплаты государства сельскохозяйственному сектору составляют 1,4 млрд. долларов в год. В Швейцарии фермеры дотируются государством на 60%.

Не имея достаточных собственных средств, правительство Бразилии подвергло жесткой обструкции систему субсидий, поступающих из ЕС и США, с целью отстаивания интересов своих крестьян от богатых конкурентов.

В России на нужды сельского хозяйства государство выделяет примерно 2 миллиарда долларов, которые поступают не непосредственно крестьянам, а банкам - на дешевые кредиты, лизинговым компаниям - на дешевый лизинг.

Производство продуктов сельского хозяйства на душу населения (в килограммах) в некоторых странах СНГ характеризуется следующими показателями (смотри таблицу) <1>.

--------------------------------

<1> Росстат, Белстат, Статагентство РК, Укрстат. См.: Московский комсомолец. 2008. 26 ноября.

По данным Росстата, импорт продовольственной продукции в Россию за период с 2002 по 2005 год вырос на 67% (с 10,4 до 17,4 млрд. долларов). Экспорт продовольственной продукции из России за период с 2002 по 2004 год вырос на 18% (до 3,3 млрд. долларов). В то же время производительность труда в сельском хозяйстве России (2008 г.) по-прежнему значительно отставала от подобных показателей ведущих стран мира (смотри таблицу) <1>.

--------------------------------

<1> По материалам международной конференции "Проблемы обеспечения продовольственной безопасности". См.: Российская газета. 2008. 13 ноября.

О неблагополучном положении в сельском хозяйстве Российской Федерации свидетельствуют следующие данные.

Процесс постоянного сокращения земельных площадей, предназначенных для сельскохозяйственного производства, который по сведениям Росстата <1> выражается в следующих количественных показателях. В 1992 году общая площадь таких земель в России была равна 210,6 миллионов гектаров, в 1995 - 209,6, в 2000 - 197, в 2001 - 195,9, в 2002 - 194,6, в 2003 - 193,8, в 2004 - 192,6, в 2005 - 191,7, в 2006 - 167,6 миллионов гектаров.

--------------------------------

<1> Лазаренко Лев, Ткачева Татьяна. Земля есть? (как мы украли у себя чернозем) // Российская газета. 2009. 4 сентября.

Большое количество заброшенных участков в личных хозяйствах практически во всех регионах России. По состоянию на 1 июня 2006 года в процентах от общей площади хозяйств это выглядело следующим образом <1>: Чукотский автономный округ - 34,2%, Магаданская область - 28,3%, Псковская область - 22,8%, Тверская область - 22,1%, Владимирская область - 19,3%, Брянская область - 18,1%, Ивановская область - 16,1%, Калужская область - 15%, Калмыкия - 14,7%, Ярославская область - 14,6%, Новгородская область - 14,3%, Костромская область - 14,2%, Вологодская область - 14,1%, Нижегородская область - 13,6%, Ленинградская область - 13,5%.

--------------------------------

<1> Лазаренко Лев, Ткачева Татьяна. Там же.

Государственное управление в сфере агропромышленного комплекса осуществляется Министерством сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России).

К его ведению относится государственное управление и координация деятельности в различных отраслях сельского хозяйства (мясомолочное животноводство, зерновое хозяйство и др.), пищевой и перерабатывающей промышленности.

В систему министерства входят следующие объекты управления - государственные учреждения и организации, а также территориальные сельскохозяйственные органы управления. К его ведению отнесено утверждение уставов федеральных государственных учреждений и организаций, а также урегулирование статуса возглавляющих их должностных лиц (назначение на должность и освобождение от должности, заключение и расторжение контрактов и т.п.).

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие основные функции <1>:

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. N 450, утвердившее Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации (в ред. Постановлений Правительства РФ от 06.08.2008 N 584, от 13.10.2008 N 753, от 07.11.2008 N 814, от 29.12.2008 N 1052, от 27.01.2009 N 43, от 24.02.2009 N 154, от 24.02.2009 N 156).

по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, в сфере промышленного рыбоводства (аквакультуры), охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях и (или) занесенных в Красную книгу Российской Федерации, и среды их обитания, а также в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях);

по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений;

по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий;

по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и в учреждениях.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти по селекционным достижениям. Оно осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных Министерству Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федерального агентства лесного хозяйства.

В своей деятельности оно руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также Положением о Минсельхозе России.

Свою деятельность оно осуществляет во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Министерство осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности в агропромышленном комплексе.