§ 2. Способи забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні: загальна характеристика

Законність і дисципліну в державному управлінні забезпе­чують трьома основними способами — проведенням контро­лю, здійсненням нагляду й за допомогою звернень громадян. Проте цим конкретним юридично значущим діям передує ут­ворення певного економічного підґрунтя правомірної поведін­ки членів суспільства, переконання, яке виявляється в попе­редженні, роз'ясненні, вихованні, а також в утворенні певних моральних стимулів законослухняної поведінки суб'єктів дер­жавного управління. їх також слід розглядати як способи за­безпечення законності й дисципліни в державному управлінні.

Діяльності щодо забезпечення законності надають держав­но-правового характеру, а органи, що її здійснюють (органи ви­конавчої влади, міліція, прокуратура, різні державні інспекції, служби, суди, деякі громадські утворення тощо), наділяють юри­дично-владними повноваженнями. Таку діяльність вважають способами забезпечення законності. Кожний із цих способів має притаманні тільки йому риси, закріплені відповідними норма­тивними актами, та реалізується за допомогою спеціальних ме­тодів. Разом з тим, ці способи пов'язані між собою єдністю мети — забезпечити суворе додержання вимог законності й дис­ципліни всіма суб'єктами державного управління.

Забезпечення законності й дисципліни в державному уп­равлінні досягається в процесі повсякденної діяльності держав­них органів і знаходить своє зовнішнє відображення в припи­ненні порушень законів і дисципліни; здійсненні заходів щодо ліквідації причин і умов, які їх породжують; відновленні пору­шених прав і законних інтересів громадян, громадських орга­нізацій; притягненні до відповідальності та покаранні осіб, вин­них у порушенні законності й дисципліни; створенні атмосфе­ри невідворотності покарання за порушення вимог законності й дисципліни; вихованні працівників апарату управління в дусі суворого додержання наявних правил. Цим забезпечують до­держання законності кожною ланкою державного управління, кожним службовцем з метою організації їх чіткої роботи, підтримання державної дисципліни, а також охорону й захист прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб у повсяк­денній діяльності апарату управління.

Контроль — основний спосіб забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, один із найважливіших елементів державного управління. Без організації та здійснен­ня контролю неможлива належна робота державного апарату, інших підконтрольних державних структур. Контроль також є одним із основних дисциплінуючих чинників поведінки гро­мадян. У державному управлінні контроль поширюється на всі сфери: народне господарство, соціально-культурну, адмініст­ративно-політичну діяльність, міжгалузеве державне управлін­ня. Саму контрольну діяльність здійснюють шляхом перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, витребування звітів, проведення рейдів, оглядів тощо.

Головними напрямами здійснення контролю в сфері дер­жавного управління є: 1) додержання планової, фінансової, ціноутворюючої, договірної, технологічної, виконавчої, трудо­вої та інших видів державної дисципліни; 2) використання дер­жавних ресурсів; 3) виконання природоохоронного законодав­ства; 4) підбір і розміщення кадрів у державному секторі; 5) ви­конання соціальних програм та ін.

Контрольна діяльність включає низку послідовних дій, які можна розділити на три стадії: підготовчу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. В свою чергу, вони самі наповню­ються конкретними стадіями-діями.

На підготовчій стадії: 1) обирають об'єкт контролю; 2) визна­чають предмет контролю (встановлюють, що саме слід пере­вірити); 3) встановлюють засоби здійснення контролю; 4) під­бирають (призначають) осіб, які здійснюватимуть контроль; 5) складають плани його проведення.

На центральній (аналітичній) стадії здійснюють збирання й оброблення інформації. Зібрану інформацію (часто одержа­ну з різних джерел) аналізують, порівнюють із реальним ста­ном справ на об'єкті, який перевіряють.

До підсумкової стадії належать такі дії, як: 1) прийняття рішення за результатами контролю; 2) доведення його до ад­ресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, пра­воохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю); 3) надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об'єкті; 4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю.

Контролю притаманні свої принципи. До них належать: 1) уні­версальність (це означає, що контроль має охоплювати всі ділян­ки державного, господарського та соціально-культурного буді­вництва); 2) систематичність (проводиться не одноразово, час від часу, а за певною схемою, постійно); 3) безсторонність (до­сягається шляхом покладення завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах); 4) реальність (забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів); 5) дієвість, оперативність, результативність (припускають швид­ке проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання повідомлень про порушення, запобігання правопо­рушенням і причинам, що їм сприяли, своєчасне вжиття заходів щодо їх усунення, притягнення у відповідних випадках винних до відповідальності); 6) гласність (дозволяє, а в деяких випад­ках і стає обов'язком доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, зацікав­лених у результатах контролю).

Контроль можна класифікувати: за органами, які його здійснюють; за сферою діяльності, яка підлягає контролю; за формами його проведення.

Контроль здійснюють: 1) органи законодавчої влади (Вер­ховна Рада України); 2) Президент України та його Адмініст­рація; 3) представницький орган АРК — Верховна Рада АРК; 4) органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, міністерства, державні комітети та інші цент­ральні органи виконавчої влади, місцева державна адміністра­ція, адміністрація підприємств, установ, організацій; 5) судові органи (Конституційний Суд України, суди загальної юрис­дикції, арбітражні суди); 6) спеціальні контролюючі органи — державні інспекції та служби (пожежна, санітарна, автомобіль­на та інші інспекції, Державна податкова адміністрація, Дер­жавна митна служба тощо); 7) органи місцевого самоврядуван­ня (місцеві ради та їх виконавчі органи).

За сферою діяльності, яка підлягає контролю, контроль поді­ляють на відомчий, міжвідомчий і над (або поза) відомчий.

Відомчий контроль здійснюють міністерства та відомства всередині відповідної структури (тому його ще називають внутрішньовідомчим або просто внутрішнім контролем). Та­кий контроль тісно пов'язаний із завданнями, що стоять перед міністерствами й відомствами. Загальні питання його органі­зації та проведення регулює Порядок здійснення міністерства­ми, іншими центральними органами виконавчої влади внутріш­нього фінансового контролю¹. Відповідно до цього акта в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади створюються і функціонують самостійні внутрішньовідомчі контролюючі структури — контрольно-ревізійні підрозділи, завданням яких є перевірка фінансово-господарської діяль­ності підпорядкованих їм державних (казенних) підприємств, установ і організацій. Порядок організації і проведення ревізій та перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ і організацій визначається інструкціями, які затверд­жують керівники міністерств, інших центральних органів ви­конавчої влади за погодженням із Головним контрольно-реві­зійним управлінням України (далі — ГоловКРУ).

Здійснюючи керівництво відповідними сферами управлін­ня, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції видають акти, організовують і конт­ролюють їх виконання. Повноваження цих органів, у тому числі й контрольні, закріплено в законах, положеннях про відповідні міністерства й відомства, управління (відділи) місцевих органів державної виконавчої влади, статутах державних підприємств, установ і організацій. У міністерствах і відомствах для здійснення контрольних функцій утворюють відомчі інспекції, групи. Контрольні повноваження покладають також на юри­дичні служби та юрисконсультів.

Сутність міжвідомчого контролю полягає в тому, що його здійснює орган міжгалузевої компетенції за виконанням загаль­нообов'язкових правил, які діють у відповідній сфері.

Першою особливістю міжвідомчого контролю є те, що він виключає підпорядкованість, тобто здійснюється органом іншої відомчої належності. Друга особливість такого контро­лю полягає в тому, що коло питань, яке має право перевіряти орган міжвідомчого контролю, є вузьким, спеціальним, тобто прив'язане до завдань, які стоять перед цим органом. Наприк­лад, Державний комітет статистики України контролює тільки порядок організації та ведення статистичної звітності міністер­ствами, державними комітетами та іншими відомствами. Міністерство фінансів України за допомогою ГоловКРУ здійс­нює контроль за використанням грошових коштів, матеріаль­них цінностей, їх збереженням, контролює стан і достовірність бухгалтерської звітності. Вони не втручаються в інші функціо­нальні повноваження підконтрольного органу.

До міжвідомчого контролю слід віднести й контроль з боку різних спеціалізованих державних інспекцій, служб, комісій, ко­мітетів, управлінь тощо, які структурно входять до складу відпо­відних міністерств чи відомств. Це пожежна, санітарна, автомо­більна та інші інспекції, підрозділи Державного комітету стан­дартизації, метрології та сертифікації, митної служби, управлінь цивільної авіації та ін. Згідно з наданими їм повноваженнями вони здійснюють контроль за додержанням загальнообов'язко­вих правил у різних сферах діяльності — промисловості, сільському господарстві, транспорті, охороні природи тощо.

Надвідомчий контроль здійснюють органи загальної компе­тенції — Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації з питань господарського, соціально-куль­турного та адміністративно-політичного будівництва, незалеж­но від відомчого підпорядкування об'єктів контролю.

Ще однією характерною рисою зазначених видів контролю є те, що тільки за результатами відомчого й надвідомчого контро­лю винну особу можна притягнути до дисциплінарної відпові­дальності за тих обставин, що перевірки здійснюють вищі поса­дові особи, які наділено правом прийому на роботу. Результатом проведення міжвідомчого контролю може стати притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності.

Контроль здійснюють у формі перевірок (обстеження й вив­чення окремих напрямів фінансово-господарської діяльності, за результатами якої складають довідку або доповідну запис­ку), ревізій (документальний контроль фінансово-господарсь­кої діяльності, за наслідками якої складають акт), витребуван­ня звітів тощо.

Контроль слід відрізняти від близького до нього виду дер­жавної діяльності — нагляду, хоча вони мають деякі спільні ознаки. Їх поєднують єдина мета — забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, форми здійснення ро­боти — перевірки, витребування звітів, пояснень тощо, обов'яз­ковість вказівок. Але контроль, на відміну від нагляду, прово­диться повсякденно й безперервно широким колом органів. Нагляд же здійснює єдиний державний орган — прокуратура. (Санітарний, пожежний нагляд і деякі інші види діяльності неточно називаються наглядом. Насправді ж — це контроль.) Різна у них і нормативна база. Головне ж, чим відрізняється контроль від нагляду, — це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об'єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об'єкта) й самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як прокуратуру позбавлено таких можливостей. Наприклад, органи пожежного, санітарного на­гляду, ветеринарного контролю можуть прийняти рішення про призупинення (за наявності підстав для цього) роботи підкон­трольного їм об'єкта до усунення виявлених ними правопору­шень. Такі їх дії фактично прирівнюються до управлінської діяльності адміністрації цих об'єктів або вищих відносно них органів. Крім того, вони можуть самостійно притягати до ад­міністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб об'єктів, експлуатацію яких призупинено.

Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Про­курор приносить протест, вносить припис або подання про усу­нення порушень закону або виносить постанову про дисцип­лінарне провадження, провадження в справі про адміністратив­не правопорушення або про порушення кримінальної справи щодо винних осіб, але самостійно ніяких конкретних дій щодо ліквідації (припинення) протиправної ситуації не здійснює. Конкретні дії щодо наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи — сама особа, винна у вчиненні правопорушен­ня, або вища посадова особа, яка має право втручатися в опе­ративну діяльність підконтрольного їй об'єкта.

Слід відзначити, що наведені ознаки, притаманні контро­люючим органам і прокуратурі, не завжди представлені в пов­ному обсязі. Чинне законодавство знає випадки, коли контролюючі органи мають наглядові повноваження, а в діяльності прокуратури виявляються елементи контролю. Наприклад, органи внутрішніх справ, здійснюючи адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, не можуть самостійно притягати до відповідальності особу, яка порушує правила адміністративного нагляду (притягає суд (суддя). До речі, в ст. 1 Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» законодавець, всупереч назві цього нормативного акта, визначає адміністра­тивний нагляд як систему тимчасових заходів спостереження й контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюють органи внутрішніх справ. Це свідчить про те, що законодавець нечітко проводить межу між цими двома видами діяльності державних органів.

У свою чергу, письмовий припис прокурора про усунення порушень закону згідно зі ст. 22 Закону України «Про проку­ратуру» підлягає негайному виконанню, тобто прокурор у цьо­му разі фактично втручається в оперативну діяльність підприємства, організації, установи, перериваючи протизакон­ний перебіг подій. Тут законодавець виключає свободу вибору поведінки адресата, що можливо під час застосування проку­рором інших форм реагування. Але прокурор, як і раніше, са­мостійно не може притягти винну посадову особу до відпові­дальності за невиконання припису.

У спеціальній літературі згадують адміністративний нагляд, до якого відносять діяльність державних інспекцій і служб, виходячи з того, що ця діяльність, на відміну від прокурорсь­кого нагляду, має за мету не тільки попередження протиправ­них дій, усунення причин і умов, що сприяють правопорушен­ням, а й застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відповідальності, в разі виявлен­ня порушень загальнообов'язкових правил у сфері діяльності відповідної інспекції чи служби. Характерним є і те, що інспекції та служби самостійно застосовують адміністративно-примусові заходи відповідно до КпАП, спеціальних законів і положень про адміністративні правопорушення, в межах по­кладених на них завдань втручаються в оперативну діяльність органів, які перевіряють (призупиняють або забороняють ро­боту підприємств чи їх окремих підрозділів, агрегатів, використання сировини чи матеріалів, зупиняють операції за рахунка­ми в банках тощо).

Контроль з боку цих органів відрізняється від контролю в загальновизнаному розумінні ще й тим, що державні інспекції і служби не мають права застосовувати заходи дисциплінарної відповідальності.

Отже, контроль можна охарактеризувати як складову частину (елемент) управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, законів України, інших нормативних актів, додержання дисципліни й правопорядку та полягає у втручанні контролюючих органів у оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов'язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів.

Нагляд же має за мету виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків і притягнення винних до відповідальності, без права втручатися в оперативну й господарську діяльність піднаглядних об'єктів, зміни чи скасування актів управління.

Звернення громадян є особливим способом забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, який сут­тєво відрізняється від контролю та нагляду. Відмінність між ними полягає в тому, що ініціаторами перевірок тут виступа­ють не державні утворення (їх посадові особи), а громадяни. Звертаючись до компетентних органів із заявами та скаргами, вони сигналізують про виявлені ними порушення законності й дисципліни, тим самим дозволяючи повноважним органам розібратися в суті справи, притягнути, якщо на це є підстави, до відповідальності винних. Звернення громадян за захистом своїх прав у компетентні органи є важливим засобом забезпе­чення їх прав і свобод, законності й дисципліни в цілому.

В юридичній літературі виділяють і громадський контроль, до якого відносять контроль з боку різних громадських угрупо­вань — профспілок, трудових колективів, партій, рухів тощо, а також окремих громадян. Але й тут також відсутні такі важливі ознаки контролю, як право втручатися в оперативну діяльність підконтрольних і право самостійно притягати винних до право­вої відповідальності. Водночас слід відзначити, що окремі гро­мадські утворення мають істотні контрольні повноваження.