§ 5. Співвідношення виконавчої влади, державного управління та адміністративного права

Виконавча влада не ототожнюється з державним управлін­ням, яке характеризується як вид державно-владної діяльності. Питання про їх співвідношення постає у зв'язку з тим, що дер­жавне управління розглядають як виконавчо-розпорядчу діяльність, яка здійснюється системою органів виконавчої вла­ди. Зазначимо також, що на сьогодні з практики державного будівництва нормотворчої діяльності (змісту нормативно-пра­вових актів) майже зникли терміни «виконавчо-розпорядча діяльність» і навіть «державне управління».

Розглядаючи співвідношення виконавчої влади й держав­ного управління, слід виходити з того, що категорія «виконав­ча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управ­ління» — організаційно-правовою. Єдине, що їх об'єднує, це ви­конавча спрямованість.

Державне управління за своїм призначенням становить со­бою вид державної діяльності, в межах якої реалізується дер­жавна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, ос­кільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повнова­ження через діяльність відповідних суб'єктів.

Виконавча влада набуває реального характеру в діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але продовжують здійснюва­ти, як і раніш, управлінську діяльність і за суттю є органами державного управління. Нині державне управління здійсню­ють у рамках єдиної системи державної влади на засадах по­ділу влади, тому державне управління, елементами якого є ви­конавча та розпорядча діяльність, не може протиставлятися виконавчій владі, оскільки через нього реалізуються владні повноваження суб'єктів виконавчої влади. Відповідно, всі суб'єкти виконавчої влади є ланками системи державного уп­равління.

Таким чином, сутність проблеми співвідношення виконав­чої влади й державного управління характеризується низкою чинників, які свідчать про те, що в деяких випадках вони ма­ють як спільні риси, так і відрізняються за деякими важливими ознаками. Так, виконавчу владу та державне управління здійснюють виконавчі органи. Однак до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не є виконавчим органом, бо інакше її слід було б включити до числа суб'єктів виконавчої влади тощо. Разом з тим, поняття «суб'єкт виконавчої влади» й «орган виконавчої влади» є тотожними.

Виконавча влада в Україні, в її державно-управлінському розумінні, певною мірою відходить від функцій безпосеред­нього управління, притаманних більшості держав з суворою централізованою системою управління та пануванням держав­ної форми власності. Відбуваються процеси, що свідчать про зменшення функцій державного управління деякими сфера­ми життя, особливо економікою. На цій підставі проявляють­ся тенденції до становлення системи державного регулюван­ня, коли безпосереднє втручання апарату управління в діяльність об'єктів зменшується, а управлінський вплив пов'я­зується з самостійністю тих чи інших структур. Про це свідчить курс на забезпечення реальної оперативної та господарської самостійності на регіональному й місцевому рівнях, підпри­ємств і установ. Увагу зосереджують на виробленні економіч­ної політики, розвиткові економіки, стимулюванні підприєм­ництва, роздержавленні майна тощо. Це ніскільки не прини­жує ролі виконавчої влади в державному управлінні, тим більше, що між державним управлінням і державним регулю­ванням немає принципової різниці, оскільки мета в них спільна. Управляючи, органи виконавчої влади здійснюють регулюван­ня, а регулюючи — управління. Відмінність полягає в ступені впливу керуючого на керованого та рівні підлеглості або відсут­ності підлеглості.

Відомо, що жодна держава ще не відмовилася й не відмо­виться від державного управління як із політичних, економіч­них, так і з соціальних причин. Державно-управлінська діяльність завжди була і буде необхідною, але її форми й мето­ди диктують умови суспільного життя. Сьогодні відбуваються процеси, що свідчать про зменшення прямого управлінського впливу на деякі сторони суспільного життя, але в такій сфері, як адміністративно-політична діяльність, загальний обсяг «прямого управлінського впливу» не зменшується. Одночасно держава все більше й більше стає на шлях формування силь­ної виконавчої влади, спроможної забезпечити необхідний рі­вень управління суспільними відносинами (створення відпо­відно до Конституції України централізованої системи вико­навчої влади в державі, закріплення відносин відповідальності, підзвітності та підпорядкованості місцевих державних адмі­ністрацій вищим органам виконавчої влади згідно із Законом України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адмініст­рації»¹ і т. ін.).

Таким чином, створюється система виконавчої влади, яку складають державні органи — суб'єкти виконавчої влади, та організаційний механізм здійснення виконавчої влади як дер­жавного управління. При цьому державне управління слід розглядати ширше, ніж систему виконавчої влади, оскільки його здійснюють не тільки органи, що входять до системи ви­конавчої влади, а й інші, які не є органами виконавчої влади (адміністрація державних підприємств і установ, керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, органи міністерств і відомств на місцях тощо). Тісні взаємозв'язки виконавчої влади та дер­жавного управління як різновиду соціального управління поєднує в одне ціле й таке явище, як адміністративне право, оскільки його формування як самостійної галузі права тра­диційно пов'язують із державним управлінням. Адміністра­тивне право виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами в суспільстві. Межі адмі­ністративно-правового регулювання пов'язані з діяльністю органів виконавчої влади, охоплюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в цій сфері дер­жавної діяльності щодо керівництва економікою, соціальною сферою й культурою, адміністративною діяльністю. В деяких випадках адміністративно-правове регулювання поширюєть­ся на внутрішньоорганізаційну діяльність інших державних органів і зовнішньоорганізаційні відносини органів виконав­чої влади з громадянами, недержавними формуваннями (гро­мадськими організаціями, партіями).

Адміністративне право розглядають як сукупність право­вих норм, що регулюють суспільні відносини в сфері держав­ного управління. Його основу становить адміністративне за­конодавство, що є складовою частиною (елементом) всього за­конодавства України. Під адміністративним законодавством розуміють систему правових актів, у яких знаходять свій зовнішній прояв адміністративно*правові норми. Воно охоплює не всі нормативно-правові акти, а лише ті, що відносяться до управлінської діяльності (виконавчої та розпорядчої).

Нині в системі адміністративно-правового регулювання основне місце належить: охороні й забезпеченню прав і свобод громадян; розробці та реалізації загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального й культурного розвитку; управлінню об'єктами державної власності відповід­но до закону; вдосконаленню форм і методів державного уп­равління; розв'язанню організаційних проблем державного будівництва (координація та спрямування роботи органів ви­конавчої влади, забезпечення зовнішньоекономічної діяль­ності, митної справи тощо); вдосконаленню заходів заохочен­ня та застосування відповідальності в державному управлінні (в тому числі державних службовців); встановленню й ефек­тивному втіленню в життя правових і організаційних засад гос­подарювання (забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, стимулювання підприємництва, захист прав влас­ника, охорона прав споживачів, недопущення недобросовісної конкуренції тощо); регулюванню функціонування в межах за­кону об'єктів недержавної власності; здійсненню заходів щодо зміцнення законності й порядку.

Отже, згідно з наведеним виконавчу владу представлено в механізмі поділу влади органами виконавчої влади. Державне управління здійснюється в межах цієї системи та іншими державними органами, не названими в Конституції України виконавчими, й виявляється у діяльності різних ланок державного апарату, які за своєю сутністю є органами державного управління. Основне його призначення — виконавча й розпорядча діяльність у межах, передбачених адміністративним правом, приписами (нормами), що складають адміністративне законодавство.