Континентальная система характеризуется тем, что в состав пра­вительства входят все руководители центральных ведомств с обще­национальной территориальной юрисдикцией. Единый коллеги­альный орган составляют министры, главы департаментов, государ­ственные секретари, возглавляемые премьер-министром. Например, в Италии не существует законов, ограничивающих численный со­став правительства. И только ст. 95 Конституции предписывает соз­дание президиума совета министров, который является внутрипра-вительственным органом. В его состав входят: председатель совета министров, вице-председатели, министры без портфеля и государ­ственные вице-секретари при председателе совета министров.

В современной Франции правительством - Советом министров или Советом кабинета - является коллегия, состоящая из министров, государственных секретарей и глав департаментов, называемых еще «младшими министрами», возглавляемая президентом. Согласно ст. 21 Конституции Франции, премьер-министр может председа­тельствовать на заседаниях Совета министров вместо президента лишь в исключительных случаях с определенной повесткой дня и только по поручению президента.

Возглавляемая не президентом, а премьер-министром та же кол­легия представляет собой Совет кабинета, который в основном гото­вит для Совета министров решения, т.е. является рабочим его орга­ном.

По внутренней структуре кабинет США относится также к кон­тинентальной системе. В состав кабинета входят, как правило, главы следующих департаментов: государственный секретарь, министр обороны, генеральный атторней (министр юстиции), министр фи­нансов, министр труда, министр сельского хозяйства, министр внут­ренних дел, министр образования, министр торговли, министр здравоохранения и социального обеспечения, министр энергетики, министр жилищного строительства и городского развития, министр транспорта.

Членами кабинета также являются президент и вице-президент.

Все решения в пределах полномочий исполнительной власти принимаются единолично президентом, а кабинет здесь является лишь совещательным органом. Значение кабинета в последнее вре­мя резко снизилось в связи с ростом влияния канцелярии Белого до­ма и исполнительного аппарата при президенте.

Англосаксонская система своим происхождением обязана госу­дарственной практике Великобритании, откуда она затем распространилась в такие страны, как Канада, Австрия, Индия и др. Эта система правительственной структуры отличается двумя значитель­ными особенностями.

Во-первых, во всех странах, придерживающихся этой системы, кабинет существует на основе конституционного соглашения. Так, английские юристы Уэйд и Филипс пишут: «Несмотря на то, что существование кабинета признано одним из положений Закона о министрах короны 1937 года, предусматривающим выплату жалова­ния министрам - членам кабинета, кабинет является таким органом правления, в основе существования которого лежит конституцион­ный обычай».

Во-вторых, в состав правительства в собственном смысле слова, т.е. кабинета, входят не все главы центральных исполнительных ве­домств, а лишь важнейшие из них. Так, министры в «ранге членов кабинета» занимают привилегированное положение по отношению к тем членам правительства, которые в кабинет не входят. Вот поче­му при англосаксонской системе понятия «правительство» и «каби­нет» не совпадают.

Внепарламентская модель формирования правительства приме­няется в президентских республиках. Право на формирование пра­вительства в этих странах принадлежит президенту, а не парламен­ту, роль которого даже в юридическом смысле очень невелика.

Как на внепарламентское формирование правительства можно со­слаться на ст. 189 п. 1 Конституции Колумбии, согласно которой Пре­зидент республики, как глава государства, глава Правительства и вер­ховная административная власть, свободно назначает и смещает мини­стров Кабинета и директоров административных департаментов.

Внепарламентский способ формирования правительства приме­няется и в странах, имеющих смешанную форму правления, наибо­лее характерным примером которых является V Республика Фран­ции. Так, в ст. 8 Конституции Франции сказано: «Президент Респуб­лики назначает премьер-министра. Он прекращает исполнение обя­занностей премьер-министра после вручения им заявления об от­ставке правительства. По предложению премьер-министра он на­значает других членов правительства и прекращает исполнение ими их служебных обязанностей».

Таким образом, порядок формирования правительства в V Рес­публике происходит по внепарламентской модели.

В США назначение глав исполнительных департаментов осуще­ствляется президентом, но «с согласия и по совету» сената, который в соответствии с конституцией одобряет назначения президента на высшие государственные должности большинством в 2/3 голосов.

Институт главы правительства может рассматриваться только при парламентарных и смешанных формах правления, так как в президентских республиках функции главы правительства выпол­няет сам президент.

Различными бывают названия главы правительства, однако в большинстве государств он именуется премьер-министром, то есть первым министром (фр. premier - первый).

Как разновидность подобного именования главы правительства мы встречаем в Китае и Северной Корее, где он называется просто премьером соответственно Государственного или Административ­ного совета.

Вместе с тем встречаются и другие названия главы правительства. Так, в Италии это председатель совета министров, в Испании и Че­хии - председатель правительства, в Болгарии - министр-председатель, в германских землях - министр-президент и тут же федеральный канцлер Германии.

Глава правительства изначально считался первым среди равных, а отсюда и название - первый министр. Но шло время и его статус постепенно рос, и вот теперь практически повсеместно, где сущест­вует данный институт, он выступает как олицетворение всего пра­вительства. В настоящее время глава правительства подбирает всех его членов, и они остаются в должности, пока это ему угодно. Такое положение сохраняется и в тех случаях, когда правительство опира­ется на партийную коалицию и когда партии - участницы предла­гают главе правительства министров. На эту ситуацию мало влияют конституционные положения, требующие, чтобы правительство принимало решения коллегиально: ведь каждый из членов этой коллегии в той или иной мере зависит от главы правительства.

Формально все члены правительства, как правило, назначаются и смещаются главой государства. Однако последний при этом обязан действовать в соответствии с предложениями главы правительства.

Постепенно особый статус главы правительства стал закреплять­ся в некоторых конституциях. Так, в Швеции, где глава Правитель­ства избирается Риксдагом, он сам назначает министров и представ­ляет их Риксдагу, сам же и смещает их (ч. 1 § 4, § 6 гл. 6 «Формы правления»).

В случае отставки или смерти главы правительства тальман, со­гласно § 7 гл. 6 Конституции, должен освободить от должности остальных министров. В соответствии с § 8 Конституции глава Прави­тельства на период своего временного отсутствия может назначить одного из министров своим заместителем.

Главы правительств нередко образуют своеобразное постоянное совещание приближенных министров, возглавляющих наиболее влиятельные ведомства. Так, в Великобритании оно получило на­именование внутреннего кабинета, чем-то напоминающего «кухон­ный кабинет» при Президенте США. В той же Великобритании рас­тет значение личного секретариата премьер-министра. Во Франции при премьер-министре действует гражданский и военный кабине­ты, а входящий в состав гражданского кабинета генеральный секре­тариат премьер-министра координирует деятельность ведомств, го­товит правительственные документы и контролирует их прохожде­ние и исполнение.

Особую роль при главе правительства играют министры без портфеля - лица, которые не руководят какими-либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса. Иногда они выполняют отдельные поручения премьер-министра, координируют работу группы министерств.

Таким образом, премьер-министры играют особую роль в подборе кандидатур в состав правительства и координации его деятельности.

Ответственность правительства многоаспектна. Она зависит пре­жде всего от того, совершены ли членами правительства правона­рушения при исполнении служебных обязанностей или в качестве частных лиц. В последнем случае в ряде стран они отвечают наравне с другими гражданами, а в некоторых странах предусмотрен мини­стерский иммунитет: министр предается суду по постановлению парламента, и судит его особый суд.

При исполнении служебных обязанностей ответственность воз­можна за нарушение закона, уголовные преступления, например, такие, как государственная измена и иные, за нарушение служебных обязанностей. В этих случаях ответственность может быть политиче­ской, уголовной, гражданской и дисциплинарной.

Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, по­литическая ответственность перед главой государства - при некото­рых смешанных и президентской формах правления, а ответствен­ность за правонарушения - при любых.

Ответственность перед парламентом выражается в вынесении им вотума недоверия правительству или отдельному министру, в отказе в доверии правительству и как следствие - в увольнении правитель­ства или министра в отставку. Кстати, вопрос о доверии правитель­ству ставится по инициативе самого правительства.

Политическая ответственность перед главой государства выража­ется обычно в виде смещения правительства или министра.

Политическая ответственность правительства имеет одну харак­терную черту: она возможна не только за правонарушения, но и без таковых, что чаще всего и бывает. Вот почему она и называется по­литической. Правительству и министрам парламент выражает недо­верие за недостатки и упущения в работе, считая политическую ли­нию правительства или министра неверной. Такое происходит ино­гда в связи с грубым нарушением этических норм. Эти же основания лежат в основе применения политической ответственности прези­дентом или премьер-министром.

Что же касается ответственности за правонарушения, то в тех странах, где за членами правительства признается иммунитет от су­дебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность.

Торжество демократии и законности во многих странах мира не­редко приводит министров и даже премьер-министров на скамью подсудимых. Так, несколько членов правительства в Италии, Япо­нии (включая премьер-министров), вице-президент США, прези­дент Бразилии, бывшие президенты Южной Кореи и Чили, отдель­ные министры других государств были осуждены за взяточничество или за неуплату налогов.

Гражданская ответственность в настоящее время часто выражается в исках по отношению к правительству и отдельным министрам за причиненный ущерб юридическим и физическим лицам в случае нарушения законов при исполнении служебных обязанностей.

Дисциплинарная ответственность всегда индивидуальна и выра­жается во взысканиях, налагаемых на министров премьер-министром или президентом за служебные нарушения.

Такое обилие форм ответственности правительства и его отдель­ных министров, включая и премьер-министров, стало возможным в условиях торжества законности и демократии в большинстве стран мира.

Контрольные вопросы

1. Что такое правительство? Что имеется в виду под данным тер­мином применительно к США и другим президентским респуб­ликам?
2. Что такое кабинет? Какие значения этого термина и его разно­видности вам известны?
3. Что делает и за что отвечает правительство?
4. Чем обусловлен различный порядок формирования правитель­ства в разных странах?
5. Каковы взаимоотношения правительства с законодательной и судебной властями?
6. Как соотносится ответственность правительства с ответственно­стью главы государства, какие здесь различия и какое сходство?

Вопросы для подготовки к семинару

1. Понятие и классификация правительств.
2. Порядок формирования правительства.
3. Полномочия правительства.

Задание для самостоятельной работы

На основе текстов конституций 2-3 зарубежных стран сформу­лируйте основные направления деятельности правительства и по­кажите его взаимоотношения с парламентом и главой государства.