Печать
PDF

Глава 13. КОНСТИТУЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА

Posted in Конституционное право - А.А.Мишин Конституционное право зарубежных стран


§ 1. Предмет конституционной экономики

Применительно к настоящему учебному курсу конституционной экономикой можно назвать комплексное рассмотрение взаимосвязи вопросов конституционного права с проблемами    экономического    развития.    Конституционная    экономика    -    научное направление, которое изучает принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве.

Одним из первооткрывателей конституционной экономики является американский экономист Джеймс Бьюкенен, нобелевский лауреат по экономике. До настоящего времени это научное направление развивалось в основном усилиями западных экономистов, но в последние годы и в России проявляется интерес к данной проблеме и уже подготовлено первое в стране монографическое исследование вопросов конституционной экономики

<1> Мау В. Экономическая реформа: Сквозь призму Конституции и политики. М., 1999.

Материалы этой главы представляют собой первую попытку комплексного представления в учебнике для юридических вузов вопросов конституционной экономики совместными усилиями российских юристов и экономистов.

Особенно конституционная экономика важна для юристов-конституционалистов, которые первыми должны ответить на вызовы нового времени. Если юристы не сделают шаг навстречу конституционной экономике, она просто пройдет мимо них, предоставив экономистам, социологам и политологам самостоятельно методологией своих наук определять содержание тех конституционных ценностей, которые напрямую связаны с конституционными понятиями благосостояния народа и материальными гарантиями защиты, достижения и сохранения этих ценностей.

Если так произойдет, тогда конституционному праву останется только формальная систематизация конституционных текстов и преподавательская деятельность по вопросам структуры и истории создания текстов конституций. Без знания и понимания конституционной экономики современный юрист-конституционалист будет не в состоянии дать содержательный анализ более половины текста основного закона и находить правильные критерии при оценке и решении судебных дел, так или иначе связанных с благосостоянием народа и материальными гарантиями конституционных прав и свобод.

В этих условиях отсутствие специального знания вопросов взаимозависимости принципов и норм конституции и государственных решений, непосредственно затрагивающих вопросы благосостояния народа и всех отдельных граждан, может быть восполнено субъективизмом, случайной конъюнктурой, уступкой давлению других органов государственной власти. Именно последнее будет, по существу, лишать суд возможности составлять самостоятельное мнение по вопросам, связанным с экономикой, а значит, де-факто ограничивать его самостоятельность и независимость. В результате разделение властей, по существу, будет сведено на нет неспособностью судебной власти иметь самостоятельное суждение по экономическим вопросам.

Тесное переплетение между собой экономики и права на конституционном уровне особенно видно в бюджетной сфере и ставит конкретные практические вопросы. Юристы-конституционалисты и экономические эксперты в бюджетной сфере зачастую искренне не понимают друг друга, хотя, как правило, юристы почти всегда по чисто психологическим причинам отступают перед математическими формулами и научным аппаратом экономистов, что, конечно, не делает экономистов более правыми, а бюджет более точным с точки зрения конституционных положений.

В конституционной экономике речь идет не просто о само собой понятном и необходимом взаимном дополнении юридического и экономического анализа, а об их частичном слиянии и взаимопроникновении, причем как в теории, так и на практике, т.е. о создании их методологического единства в целях устранения их фактической противоположности.

Поскольку конституции во многих переходных странах все еще рассматриваются как абстрактные юридические документы, напрямую не связанные с практической экономической деятельностью государства, внедрение конституционной экономики является принципиальным и критически важным моментом для демократического развития государства и общества этих стран. При этом не должны приниматься во внимание научные и политические рассуждения, ссылающиеся на успешное индустриальное развитие СССР при диктатуре Сталина, Чили при Пиночете и, наконец, на экономические успехи современного, пока далекого от демократии Китая. В XXI веке уже нельзя аргументировать доводами развития экономики за счет элементарных свобод человека, его права на счастье и личное благополучие.

Большое значение имеет конституционная экономика для межгосударственных интеграционных объединений. Европейский союз носил и носит в первую очередь экономический характер, но и для его успешного развития понадобилась Конституция ЕС, вокруг окончательного принятия которой идет в настоящее время серьезная борьба. Стало ясно, что дальнейшее успешное экономическое развитие Европы невозможно без внедрения в жизнь принципов и норм юридического документа типа конституции. Интересны и конституционные поиски последних 15-20 лет, когда в ЕС по инициативе практиков-финансистов возникла концепция, полностью соответствующая подходам конституционной экономики и связанная с принципом независимости центральных банков от других органов власти. В этой инициативе отчетливо проявила себя одна из главных идей конституционной экономики - финансовые средства государства являются достоянием не государства, а народа, а значит, они должны расходоваться в соответствии с конституцией страны - единственным правовым актом, автором которого является непосредственно "мы, народ", как это указано, например, в преамбулах некоторых конституций. Экономическая реальность ставит перед традиционным российским конституционным правом новые вопросы, без своевременного ответа на которые оно может быстро превратиться в науку (и учебную дисциплину) вчерашнего дня со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Тем более что в мире само понятие конституционализма шире нашего, российского. Например, Конституция ЕС не является конституцией в смысле основного закона государства - единственном широко принятом в русском языке. Мы уже неоднократно обращали внимание на то, что слово "конституция" имеет в английском языке намного больше общепринятых значений, куда входят не только конституции государств, но и уставы корпораций, общественных организаций, а также неформальные и неписанные правила клубов, групп по интересам, традиции семей и т.д.

Поэтому мы выделяем и используем в российской модели научного направления "конституционная экономика" только понятие конституции в смысле основного закона государства, как это принято в современном русском языке. Интересно отметить при этом роль конституционной экономики для такого интеграционного межгосударственного образования, как Содружество Независимых Государств. Поскольку разрушение многовековых хозяйственных связей привело к ухудшению благосостояния людей и упадку уровня производства в странах СНГ, а также с учетом важности сохранения сложившегося столетиями геоэкономического пространства в интересах будущих поколений (к чему обязывает, например, преамбула Конституции РФ), подход с позиций конституционной экономики является в решении вопросов СНГ очень важным для высших органов власти стран-участниц. Проще сказать, конституционная экономика требует многофакторной экономической стратегии внутри страны и за ее пределами, а не просто конъюнктурных и часто случайных экономических решений, исходящих только из понятия сиюминутной выгоды.

Перед конституционной экономикой стоит широкий круг задач не только теоретического, но и практического плана. К числу практических задач относится выявление конституционно-правовых предпосылок развития эффективной экономики. Указанная взаимосвязь подтверждается опытом многих стран - достаточно привести пример Англии эпохи Славной революции. Ее основным итогом было принятие Билля о правах (1689), ставшего, по сути, тем фундаментом, на котором была построена британская конституционная система: полномочия королевской власти были ограничены; право устанавливать, изменять законы, приостанавливать их действие, а также вводить налоги было предоставлено Парламенту и т.д. Конституционная реформа расчистила путь для преобразований в экономике. Одним из первых шагов в этом направлении стало учреждение в 1694 г. Банка Англии. В результате Англия одной из первых вступила в эру промышленной революции и бурного экономического роста.

Следующее направление конституционной экономики - анализ воздействия экономики на государство. Как показывает исторический опыт, рыночная экономика является основой существования демократического режима, но вовсе не делает его неизбежным. Для демократии в равной мере опасны как отсутствие, так и неограниченное развитие свободы предпринимательской деятельности. Осознание этой угрозы привело к появлению антитрестовского законодательства в США, принятию во многих странах мер по поддержанию рыночной конкуренции и малого бизнеса. На состояние, форму, устойчивость демократических режимов немалое воздействие оказывают такие факторы, как уровень экономического развития, поляризация общества, способность государства поддерживать минимальные социальные стандарты. В рамках данного направления исследуются также механизмы воздействия экономики на сохранение либо изменение действующих конституционных норм.

Наконец, в предмет конституционной экономики входит изучение воздействия экономических кризисов на государство и конституционных кризисов на экономику. Результатом такого воздействия порой становится преобразование либо даже слом соответственно существующих форм правления либо экономических отношений. В этом плане показательна история крупнейших системных кризисов XX в. (кризис индустриального общества 1920 - 1930 гг. и постиндустриальный кризис конца столетия). Каким бы тяжким испытанием ни был кризис 1920 - 1930 гг., развитые демократии Запада (США, Великобритания) прошли через него с меньшими потрясениями и жертвами, нежели менее устойчивые конституционные системы Германии, Испании, Италии, стран Латинской Америки. Еще более наглядно значимость этого направления конституционной экономики видна на примере кризисных 70-х годов XX столетия.

Очень важной задачей конституционной экономики является изучение влияния глобализации мировой экономики (т.е. все большего вовлечения отдельных государств в мировую торговлю) на конституционные процессы в конкретных странах. В отчете Всемирного банка "Государство в меняющемся мире", опубликованном в 1997 г., сделана попытка взглянуть на последствия глобализации с точки зрения конституционной экономики: "Далеко идущие изменения в мировой экономике заставляют нас вновь искать ответы на основные вопросы о государстве... С помощью государства были достигнуты значительные успехи в сферах образования и здравоохранения, а также в области уменьшения социального неравенства. Однако действия государства приводили и к плачевным результатам. И даже там, где в прошлом государство хорошо справлялось со своими задачами, многих беспокоит, что оно не сможет адаптироваться к требованиям мировой экономики, находящейся в процессе глобализации... Глобальная экономическая интеграция и демократизация сузили возможности для произвольного и волюнтаристского поведения... Требования большей эффективности государства достигли критического накала во многих развивающихся странах, где правительства не в состоянии обеспечивать даже такие фундаментальные общественные блага, как право собственности, дороги, элементарные услуги здравоохранения и образования... Конечной причиной того, что режимы в странах бывшего Советского Союза и Восточной Европы пали, явилось длительное невыполнение ими своих обещаний. Крах системы централизованного планирования создал новые проблемы. В образовавшемся вакууме власти граждане порой лишены таких основополагающих общественных благ, как законность и правопорядок. В крайних применениях, как, например, в Афганистане, Либерии и Сомали, произошел практически полный развал государства... Эффективное государство жизненно необходимо для предоставления товаров и услуг, а также для создания правил и институтов, позволяющих рынкам процветать, а людям - вести более здоровую и счастливую жизнь... Ответы на вопрос, что есть эффективное государство, не одинаковы для стран, находящихся на различных стадиях развития. Что годится, скажем, для Нидерландов или Новой Зеландии, может не подходить для Непала" <2>.

<2> Вопросы экономики. 1997. N 7. С. 6, 8 - 9.

В рамках учебного курса невозможно охватить в полном объеме все вопросы конституционной экономики, поэтому мы ограничимся изложением только отдельных ее тем, которые непосредственно связаны с анализом зарубежных конституций.