Президентская республика создает весьма благоприятные юридические предпосылки для сосредоточения в руках президента гигантских полномочий в сфере исполнительной власти. В свою очередь, отсутствие у президента права роспуска парламента лишает правительство возможности применять в отношении общенационального представительного учреждения угрозу досрочных выборов, что является обычной практикой в парламентарных странах. Таким образом, в президентской республике при условии соблюдения конституционной законности правительство более стабильно, а парламент обладает большими реальными полномочиями, чем в тех странах, где формально провозглашена парламентарная система.

Исторически президентская республика впервые была введена в Соединенных Штатах Америки на основе Конституции 1787 г. Система высших органов государственной власти США строится на основе принципа сдержек и противовесов, согласно которому Президент, Конгресс и Верховный суд наделяются такими полномочиями, которые позволяют им воздействовать друг на друга.

Президент избирается внепарламентским путем посредством косвенных выборов. Досрочное  отстранение  Президента  от  должности  возможно  лишь  в  двух  случаях: признание его виновным в порядке импичмента <2> или уход в отставку. Будучи главой исполнительной власти, он формирует Правительство - Кабинет - лишь при номинальном участии Сената. Никакой ответственности перед Конгрессом Кабинет не несет. Он возглавляется Президентом и фактически играет при нем роль совещательного органа. Хотя Президент лишен права роспуска Конгресса, он наделен такими полномочиями, которые позволяют ему активно воздействовать на всю законодательную деятельность Конгресса. Из числа этих полномочий важнейшее - это право обращения к Конгрессу с посланиями. Кроме того, сам Президент является важнейшим нормоустанавливающим органом.

<2> См. гл. 9 настоящего Учебника.

Конгресс является носителем законодательной власти, но его деятельность поставлена в зависимость от Президента, который не только представляет собой важнейший источник законодательной инициативы, но и определяет судьбы многих законопроектов, используя право вето, для преодоления которого требуется квалифицированное большинство обеих палат Конгресса. В то же время Конгресс имеет возможность изменять и даже отклонять законопредложения Президента и осуществлять контроль над деятельностью федерального исполнительного аппарата государственной власти. Хотя члены Кабинета и главы других общенациональных исполнительных ведомств не являются членами Конгресса, они могут вызываться и подвергаться допросу в комитетах Конгресса, наделенных значительными ревизионными, контрольными и расследовательскими полномочиями.

Североамериканская форма правления послужила образцом для многих стран и наибольшее распространение получила в государствах Латинской Америки. Одним из типичных примеров президентских республик является Бразилия.

Согласно Конституции Бразилии 1988 г. главой государства и главой Правительства является Президент, избираемый внепарламентским путем посредством прямых выборов. Президент возглавляет Правительство, которое им назначается и состоит из федеральных министров, не являющихся членами Национального конгресса. Правительство Бразилии не несет политической ответственности перед Конгрессом. Хотя Президент лишен права роспуска парламента, он обладает законодательной инициативой и правом вето, которое может быть преодолено квалифицированным большинством обеих палат. Что касается полномочий Национального конгресса, то они примерно те же, что и у Конгресса США.

В отдельных странах президентская республика при сохранении существенных признаков может подвергаться значительным изменениям. Так, во многих президентских республиках (Мексика, Бразилия, Боливия, Гватемала, Гондурас, Колумбия, Венесуэла, Доминиканская Республика, Панама и некоторые другие) президент избирается посредством прямых выборов. В ряде президентских республик сохранились либо были восстановлены некоторые черты парламентской формы правления. В Чили, например, отдельные акты Президента контрасигнуются министрами; Конституция Венесуэлы предусматривает ограниченную возможность вынесения вотума недоверия отдельным министрам; Конституция Перу учреждает должность председателя Совета министров.

Президентская республика представляет собой весьма гибкую и легко приспосабливающуюся к различным условиям форму правления (эта форма правления получила достаточно широкое распространение в государствах, освободившихся от колониальной зависимости). Однако не следует абсолютизировать оценку тех либо иных политико-правовых форм без учета их конкретного политического содержания. При фактической оценке президентской республики следует иметь в виду особенности политического режима в этой стране.

Парламентарная республика характеризуется провозглашением принципа верховенства     парламента,     перед     которым     правительство     несет     политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью парламентарной республики является наличие должности премьер-министра.

В парламентарной республике правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, располагающей большинством в нижней палате (о некоторых исключениях из этого правила будет рассказано в гл. 10). Участие главы государства - президента - в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Правительство остается у власти до тех пор, пока оно располагает поддержкой парламентского большинства. В парламентарной республике при соблюдении режима конституционной законности правление всегда носит партийный характер, что вовсе не является правилом для президентской республики.

Глава государства в парламентарной республике, как правило, избирается парламентским путем, т.е. либо парламентом, либо особой коллегией, создаваемой на основе парламента <3>. Президент парламентарной республики формально наделяется значительными полномочиями, но на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти. Любое действие президента, включая роспуск парламента и наложение вето, может быть осуществлено только с согласия правительства. Исходящие от президента нормативные акты приобретают юридическую силу только после контрасигнации их соответствующим министром, который и несет за них ответственность.

<3> В некоторых государствах, являющихся парламентарными республиками (например, в Австрии, Исландии, Ирландии), президент избирается посредством прямых выборов, т.е. способом, характерным для президентской республики.

Для парламентарной республики в значительно большей степени, чем для президентской, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением всех высших органов государственной власти: провозглашается верховенство парламента, но фактически он работает под жестким контролем правительства; устанавливается ответственность правительства за свою деятельность перед парламентом, но фактически парламент почти всегда может быть распущен правительством, утратившим его доверие; президент наделяется обширными полномочиями, но осуществляются они не им, а правительством.

Парламентарная республика - менее распространенная форма правления, чем республика президентская. В настоящее время парламентарными республиками являются Италия, ФРГ, Австрия, Швейцария, Ирландия, Исландия, Греция, Индия, Израиль, Ливан, Турция и некоторые другие.

Установление парламентарной республики в Италии было оформлено Конституцией 1947 г. (монархическая форма правления была отменена в результате июньского референдума 1946 г.). Президент Республики избирается на совместном заседании обеих палат Парламента с участием делегатов от областей. Президент как глава государства, олицетворяющий национальное единство, наделяется Конституцией достаточно широкими полномочиями, свойственными высшему должностному лицу парламентарной республики. В законодательной сфере Президент обладает правом созыва Парламента на чрезвычайные сессии, правом роспуска Парламента или одной из его палат. Конституция предоставляет Президенту право вето. "Президент Республики, - гласит ст. 74 Конституции, - может до промульгации закона в мотивированном послании палатам потребовать его нового обсуждения. Если палаты вновь одобряют закон, он должен быть промульгирован".

Все акты Президента нуждаются в контрасигнатуре министра, который несет за них ответственность. Конституция особо оговаривает (ст. 89), что все акты, имеющие силу закона, скрепляются также подписью Председателя Совета Министров.

Конституция предоставляет Президенту право участия в формировании итальянского Правительства. Председатель Совета Министров, а по его предложению министры назначаются Президентом и до вступления в должность приносят ему присягу. Эта процедура не может быть истолкована буквально, т.к. любое решение Президента, касающееся кандидатуры премьер-министра, детерминировано партийным составом Парламента, не говоря уже о том, что при назначении министров последнее слово остается за главой Правительства. Итальянское Правительство формируется парламентским путем. Особенностью Итальянской парламентарной Республики является то, что Правительство несет политическую ответственность за свою деятельность не перед нижней палатой Парламента, как это обычно бывает, а перед обеими палатами.

Еще больший разрыв между юридическим и фактическим положением высших органов государственной власти наблюдается в Индии, где установление республиканской формы правления было оформлено Конституцией 1950 г. (с августа 1947 г., т.е. с момента завоевания независимости, и вплоть до вступления в силу Конституции Индия была доминионом и, следовательно, имела монархическую форму правления).

Главой Индийской парламентарной Республики является Президент, который избирается особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих палат центрального Парламента и выборных членов Законодательных собраний штатов. Избираемый парламентским путем Президент наделяется Конституцией весьма широкими полномочиями. Ему не только предоставляются традиционные права главы государства, но он также является носителем исполнительной власти и формально рассматривается как составная часть Парламента. В сфере законодательной Президенту принадлежат следующие полномочия: он созывает Парламент на сессии, прерывает работу Парламента и имеет право роспуска нижней палаты; он имеет право обращаться к Парламенту с посланиями. Президенту предоставлено право назначать 12 членов в Совет штатов и двух англо-индийцев в Народную палату. Существенным дополнением к обычным правам главы парламентарной Республики является право Президента давать рекомендации по поводу внесения в Парламент некоторых категорий законопроектов и отсутствие института контрасигнатуры в отношении указного права Президента.

Индийская Конституция отводит Правительству - Совету министров - весьма скромную роль. Статья 74 (п. 1) гласит: "Учреждается Совет министров во главе с премьер-министром для оказания помощи и дачи советов Президенту при осуществлении его функций". Это положение дополняется установлением президентского порядка формирования Правительства, согласно которому премьер-министр назначается Президентом, а другие министры назначаются главой государства по совету премьер-министра. Относительно ответственности Правительства индийская Конституция содержит два противоречивых положения. Согласно п. 2 ст. 75 "министры занимают свои должности, пока это угодно Президенту", однако п. 3 той же статьи устанавливает, что "Совет министров несет коллективную ответственность перед Народной палатой".

На самом деле Президент никакого участия в формировании Правительства не принимает. По установившимся конституционным соглашениям индийское Правительство - Кабинет - формируется парламентским путем и несет коллегиальную ответственность за свою политическую деятельность перед Народной палатой. Фактически действующие конституционные соглашения заменили установленный Конституцией порядок организации высших органов государственной власти на диаметрально противоположный: Кабинет, сосредоточивая в своих руках важнейшие полномочия по государственному руководству обществом, целиком осуществляет конституционные права Президента и фактически контролирует законодательную деятельность Парламента. Хотя индийская Конституция не предусматривает института контрасигнатуры, Президент лишен какой бы то ни было возможности действовать иначе как с санкции Совета министров. Первоначально в Конституции Индии не было положения,    обязывающего    Президента    действовать    в    соответствии    с    советом Правительства, хотя это было установлено конституционным соглашением и подтверждено Верховным судом. Только в 1976 г. Закон о 42-й поправке изменил п. 1 ст. 74 Конституции, предусмотрев, что Президент "при выполнении своих функций действует в соответствии с советом, данным Советом министров". 44-я поправка к Конституции дополнила: Президент может потребовать от Совета министров пересмотреть такой совет либо в общей форме, либо иным образом, но после такого пересмотра Президент должен действовать в соответствии с данным ему советом.

Смешанные формы правления. В практике государственного строительства современных стран иногда встречаются такие формы правления, которые не укладываются в принятую в науке конституционного права классификацию. Речь идет о смешанных формах правления, в которых сочетаются различные элементы, порой крайне противоречивые. Так, существуют формы правления, которые сочетают в себе элементы монархии и республики.

Типичным примером подобного политико-правового гибрида является форма правления Малайзии. По действующей ныне Конституции Малайзия представляет собой редкую разновидность конституционной монархии - выборную (или избирательную) монархию. Глава Малайзийской Федерации является монархом (официальное наименование - Янг ди-Пертуан Агонг), но он получает свою власть не в порядке престолонаследия, а избирается сроком на 5 лет (в порядке очередности) Советом правителей, состоящим из правителей входящих в Федерацию 9 монархических государств <4>. Главой государства может быть избран правитель одного из монархических государств, достигший совершеннолетия, если Совет правителей подаст за него большинство голосов. Янг ди-Пертуан Агонг может уйти в отставку, может быть отстранен от должности Советом правителей и теряет свою должность в том случае, если перестает быть правителем государства. Глава государства получает содержание по цивильному листу, утверждаемому парламентом, а также имеет ряд других прерогатив и привилегий, принадлежащих обычно конституционному монарху. Янг ди-Пертуан Агонг обладает обычными полномочиями парламентарного монарха. Юридически он - глава исполнительной власти, но все исходящие от него акты нуждаются в контрасигнатуре соответствующего министра, который и несет за них ответственность. Монарху Малайзии принадлежит право созыва парламента, он может прервать сессию, распустить парламент, но все это делается не в силу его дискреционных полномочий, а по совету Кабинета. В том же порядке он осуществляет право вето и обращается к парламенту с посланиями. Согласно букве Конституции Янг ди-Пертуан Агонг назначает премьер-министра, а по его совету - министров, но это чисто формальное положение, т.к. Правительство Федерации Малайзия несет коллективную ответственность за свою деятельность перед парламентом.

<4> В состав Совета правителей входят также 4 губернатора, но они в избрании Верховного правителя участия не принимают.

Форма правления Федерации Малайзия представляет собой сочетание монархии и республики, но республиканский элемент несуществен.

Аналогичная форма правления установлена также в Объединенных Арабских Эмиратах, но там высшим органом государственной власти является Совет правителей, в который входят эмиры 7 членов федерации. Совет правителей из своего состава избирает на 5 лет председателя (Президента). Никакой очередности, в отличие от Малайзии, здесь нет, и Президентом, как правило, избирается эмир крупнейшего субъекта федерации -Абу-Даби.

Существуют и такие формы правления, которые сочетают в себе элементы парламентарной и президентской республик. Типичным примером смешанной республиканской формы правления является V Республика Франции. В настоящее время смешанными   полупрезидентскими   республиками   обычно   называют   Финляндию   и Португалию. Функционирующие в основном как парламентарные республики, Исландия и Ирландия имеют отдельные элементы, характерные для президентской республики.

Конституция Франции 1958 г., сохранив некоторые внешние атрибуты парламентаризма, фактически оформила установление режима личной власти. Центральной фигурой в системе высших органов государственной власти стал Президент. Первоначально он избирался особой коллегией, состоявшей из 81 512 выборщиков, из числа которых на долю Парламента приходилось менее 1% голосов. В 1962 г. были введены прямые выборы Президента.

Конституция V Республики ограничила применение института парламентской ответственности. Правительство формируется Президентом и несет ответственность только перед ним. Весьма примечательно положение ст. 23 Конституции: "Функции члена Правительства несовместимы с осуществлением любого парламентского мандата, с любым профессиональным представительством общенационального характера, с любой государственной должностью или профессиональной деятельностью". Это положение выводит Правительство из-под непосредственного парламентского контроля. Фактически Правительством руководит Президент, а не премьер-министр. Президент председательствует в Совете министров, а премьер-министр - в Совете кабинета, который лишь готовит решения для Совета министров. Положение премьер-министра и его отношения с Президентом иногда менялись, как это было в 1986 г., после того как Социалистическая партия потерпела поражение на выборах в Национальное собрание. Возникла ситуация разделенного правления, что привело тогда к фактической независимости премьер-министра от Президента <5>. Полупрезидентская республика в тот момент существенно сместилась в сторону классической парламентарной модели.

<5> Аналогичная ситуация возникла после выборов в Национальное собрание в 1997 г.

Президент V Республики наделяется не только полномочиями, свойственными главе парламентарной республики, но и правами президента президентской республики. Более того, Президент V Республики, располагая правом роспуска парламента, обладает большей фактической властью, чем глава президентской республики.

Особенности форм правления большей части развивающихся стран определяются целым рядом причин, главнейшей из которых является крайне отрицательное отношение к традиционным парламентарным институтам. Наиболее широкое распространение получила среди этих государств, особенно в Тропической Африке, такая форма правления, как президентская республика.

В этих странах президент, совмещая в своих руках полномочия главы государства и главы правительства, имеет более широкие возможности воздействия на исполнительную и судебную власти. Это дало основание некоторым ученым называть их "су пер президентские республики".

Почти во всех африканских президентских республиках президент избирается посредством прямых выборов. Подобная система избрания ставит президента в независимое положение по отношению к парламенту. В подавляющем большинстве африканских президентских республик президент является источником законодательной инициативы и обладает правом вето, которое, как правило, преодолевается квалифицированным большинством голосов. В ряде стран президент пользуется правом роспуска парламента, что совершенно не свойственно традиционным президентским республикам.

Президенты африканских республик обладают обширным указным правом (т.е. правом издавать указы, ордонансы и т.д.); в некоторых странах президенты могут законодательствовать непосредственно, минуя парламент.

Правовое положение правительства в африканских президентских республиках свидетельствует об отходе от традиционных парламентарных систем. Это находит свое выражение в сочетании элементов парламентарной и президентской республик. Далеко не везде введен институт несовместимости министерского портфеля с депутатским мандатом.

Специфической чертой африканской разновидности президентских республик является полное или частичное введение института ответственности правительства за свою деятельность перед парламентом.