Печать
PDF

Раздел VIII. Конституционные поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации Глава 28. Общие положения

Posted in Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право РФ

 

 

§ 1. Теоретические основы учредительной власти, правомочной изменять конституцию

О значении и возможности изменения конституции. Теперь, ко­гда рассмотрены содержание Конституции РФ и основные кон­ституционно-правовые институты, мы можем понять логику за­крепленного в Конституции РФ порядка пересмотра Конститу­ции РФ и внесения в нее поправок. Такой порядок всегда предусматривается в конституциях для придания им стабильно­сти и предупреждения произвольных изменений.

Выше говорилось, что в мировой конституционной практике встречаются как «гибкие», так и «жесткие» конституции, что отра­жает сравнительно легкий порядок их изменения и, напротив, ус­ложненный. Как принятие новой конституции, так и изменение действующей сопряжены с какими-то поворотами в политической жизни, отражающими изменение баланса сил, борющихся за власть. Конституции всегда меняются, когда происходит переход от тоталитарного режима к демократическому, и наоборот. В де­мократическом государстве, кроме нормального и неизбежного процесса совершенствования текста Основного закона, в измене­нии конституции обычно бывают заинтересованы силы, консоли­дирующиеся вокруг законодательной или исполнительной власти. Смысл изменения конституции в этом случае состоит в стремле­нии ослабить полномочия противостоящей ветви государственной власти. Для того чтобы эта борьба чем-то легитимно сдерживалась и не привела к общему ослаблению государственности, сама кон­ституция устанавливает «жесткие» правила игры. Тем самым она обязывает любого инициатора перемен к учету общественного мнения и к соблюдению демократической процедуры.

Изменение конституции (пересмотр или внесение поправок) всегда явление экстраординарное, вызывающее всплеск полити­ческих страстей или даже сдвиг в общественном сознании. Бывает и так, что поправки к конституции в корне меняют ее смысл, отражая стремление ведущих политических сил к крутым переме­нам в политической системе, но до поры до времени не готовых к полной смене основного закона. Примером такого явления служит Конституция РСФСР 1978 г., в которую в период начав­шихся реформ было внесено более 300 поправок, которые, одна­ко, так и не сумели отразить новое соотношение сил на полити­ческой арене.

Ныне действующая Конституция РФ прожила всего несколь­ко лет, но оппозиционные силы в политических целях постоянно выдвигают предложения о ее коренном изменении, включая от­мену института президентства, введение парламентаризма и т. д. Конституция РФ защищает себя от произвольных экстремист­ских намерений, но она не исключает возможности изменений с соблюдением всех норм конституционного института пересмотра и поправок.

Понятие учредительной власти и ее разновидности. Как приня­тие конституции, так и ее последующие изменения осуществля­ются определенной властью. Эту власть называют учредительной, поскольку она учреждает конституцию в условиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учредительная власть стоит на более высокой ступени, чем учреждаемые ею конституционные органы государственной власти, она их «прародитель». Учредительная власть может родиться из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы, т. е. в результа­те революции, государственного переворота или других общест­венных потрясений, в результате которых старый конституцион­ный порядок уступает место новому.

Необходимость отличия учредительной власти от законодатель­ной власти первым осознал Ж.-Ж. Руссо, затем эту идею развил Э. Сиейес, что было связано с поиском истоков конституционно­го нормотворчества в условиях Великой французской революции. Французские философы и юристы заметили, что конституция создается людьми, которые не имели и не могли иметь законные полномочия для ее принятия. Конституция США 1787 г. тоже была принята без полномочий на это у собравшегося для другой цели Конституционного Конвента. Но, приняв конституцию, уч­редительная власть ищет ее поддержки народом, а дальнейшую судьбу конституции вверяет созданному ею законодательному органу государственной власти или органу, специально создаваемому для изменения конституции. Вот почему следует различать учредительную власть первоначальную и установленную. Первая выражает движение от политики к праву, т. е. рождение консти­туционно-правовой системы, а вторая — внутри уже сложившей­ся системы. Но в любом случае учредительная власть обладает уникальным правомочием устанавливать рамки и правила выс­ших органов государственной власти.

Первоначальная власть призвана создать конституционный порядок, она персонифицируется теми людьми или группами людей, которые оказались у власти в результате какого-то обще­ственного потрясения или кризиса. Эти люди или группы людей разрабатывают конституцию страны, а затем представляют ее на утверждение народа через учредительное собрание, представляющее все слои народа, или через референдум, причем в обоих случаях нормы представительства или правовой результат предопределяют­ся по абстрактным демократическим представлениям. Такой перво­начальной учредительной властью обладал Б. Н. Ельцин, который по действовавшей до 1993 г. Конституции не имел правомочия на принятие новой Конституции (такое право было закреплено за Съездом народных депутатов), но сумел найти демократиче­скую процедуру для выхода из конституционного кризиса (Кон­ституционное совещание) и через референдум получил одобре­ние народом новой Конституции РФ.

Установленная учредительная власть — это та власть, которая рождается конституцией для последующих ее изменений и допол­нений. Иногда конституция предусматривает, что такие полномо­чия принадлежат создаваемому ею законодательному органу (та­ков, например, порядок изменения конституций в республиках, входящих в состав Российской Федерации), а иногда она учреж­дает специальный порядок со специальным органом. Конститу­ция РФ предусматривает смешанный порядок, позволяя в отно­шении одной своей части принимать поправки законодательным органом (Федеральным Собранием), хотя и с особой процедурой, а в отношении другой — созывать для пересмотра Конституцион­ное Собрание или при определенных условиях использовать все­народный референдум.

Следовательно, установленная учредительная власть — это, говоря образно, дитя конституции, которое в случае государст­венного переворота может оказаться мертворожденным, при мирном развитии политического процесса в состоянии вырасти в надежного стража демократической и преемственной конституционной власти. Установленная учредительная власть выражает народовластие, она пользуется высшей легитимностью, посколь­ку в отличие от обычных законов, принимаемых законодатель­ным (представительным) органом, все ее акты прямо инспириро­ваны народом или подлежат его одобрению.

Установленная учредительная власть не перечеркивает верхо­венства парламента, его представительный характер. Но она га­рантирует народу возможность непосредственно высказаться о судьбе наиважнейших принципов конституции, с тем чтобы та­кого рода вопросы не оказались в зависимости от парламентских межпартийных противоречий. Установленная учредительная власть не всесильна, она намеренно создается как власть, огра­ниченная конкретной целью. Демократический фундамент ее за­дач и процедуры не позволяют создать какую-либо угрозу суще­ствованию представительной системы и непомерному возвыше­нию исполнительной власти.

 

§ 2. Порядок пересмотра и внесения поправок в Конституцию Российской Федерации

Конституция РФ различает термины «пересмотр» и «внесение поправок». Пересмотром являются изменения положений гл.-1, 2 и 9 Конституции РФ. Внесение поправок направлено на измене­ние гл. 3—8 Конституции РФ. Чисто внешне может показаться, что критерием различия этих терминов является формальное рас­пределение глав Конституции по разным процедурам. Но на са­мом деле Конституция проводит здесь фундаментальное различие между главами, которые в силу их характера изменяться не долж­ны или, во всяком случае, сделать это должно быть очень трудно, и главами, которые могут быть изменены сравнительно (только сравнительно!) в облегченном порядке. Положения гл. 1 и 2 уста­навливают основы конституционного строя и правовой статус личности, и естественно, что учредительная власть установила для них столь высокие гарантии. Еще в ст. 16 и 64 Конституция РФ как бы предупредила законодателей, что положения, связан­ные с основами конституционного строя и правовым статусом личности, не могут быть изменены иначе как в порядке, установ­ленном настоящей Конституцией. Глава 9 вошла в этот круг «не­прикасаемых» потому, что она как раз закрепляет эти гарантии и устанавливает порядок пересмотра и внесения поправок.

Порядок пересмотра и внесения поправок отличается наме­ренной усложненностью, которая призвана отбить охоту у кого бы то ни было к изменению Конституции без серьезных основа­ний. С этой целью ограничен круг субъектов права на инициати­ву, права на пересмотр лишено Федеральное Собрание, строго определены возможности Конституционого Собрания, введена ратификация поправок субъектами РФ. Все это указывает на то, что пересмотр и поправки принимаются не обычным законом и не в обычной законодательной процедуре. Тем самым учреди­тельная власть подчеркивает свое верховенство над законодатель­ной. Субъекты права на внесение предложений о поправках и пе­ресмотре положений Конституции РФ перечислены в ст. 134. Это:

  • Президент РФ;
  • Совет Федерации;
  • Государственная Дума;
  • Правительство РФ;
  • законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
  • группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Перечень этих органов государственной власти уже тех, кото­рые, согласно ст. 104 Конституции РФ, обладают правом законо­дательной инициативы. Здесь нет высших судебных органов и индивидуального права на инициативу со стороны членов палат Федерального Собрания.

В Конституции РФ не указывается, каким образом должны приниматься решения органов государственной власти, связан­ные с внесением предложений о пересмотре или поправке к Конституции. Следовательно, такие решения принимаются в со­ответствии с регламентом каждого органа, т. е. требуют проведе­ния голосования при наличии кворума и оформляются постанов­лением.

Пересмотр положений гл. 1, 2 и 9. Конституционное Собрание. Установление порядка пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Кон­ституции начинается (ст. 135) с ясного указания на то, что поло­жения этих глав не могут быть пересмотрены Федеральным Соб­ранием. Такое выражение «недоверия» законодательному органу преследует цель не допустить положения, при котором этот ор­ган сам принял решение о пересмотре и в том же вихре страстей сам осуществил этот пересмотр. Однако Федеральное Собрание отнюдь не отстраняется от процесса пересмотра. Во-первых, как отмечалось, оно обладает правом внесения предложений о пере­смотре, а во-вторых, без его поддержки, да еще большинством в три пятых парламентариев обеих палат, ни одно предложение о пересмотре не может привести к созыву Конституционного Соб­рания.

Таким образом, для созыва Конституционного Собрания, ко­торое единственное имеет право пересмотра гл. 1, 2 и 9 Консти­туции РФ, требуется наличие двух условий:

1)          внесение предложения надлежащим органом;

2)    поддержка этого предложения Советом Федерации и Госу­дарственной Думой.

Понятие Конституционного Собрания, его состав, порядок избрания, порядок работы и принятия решений остались за пре­делом конституционного текста. Указано только (ч. 2 ст. 135), что об этом должен быть принят федеральный конституционный закон (а процедура принятия таких законов, как отмечалось вы­ше, тоже непроста). Такой федеральный конституционный закон пока не принят. Однако компетенция Конституционного Собра­ния Конституцией закреплена.

Конституционное Собрание вправе принять только одно из двух решений:

1)        подтвердить неизменность Конституции РФ;

2)        разработать проект новой Конституции РФ.

Ясно, что в отношении созыва Конституционного Собрания такая альтернатива носит сдерживающий характер. Не очень-то стимулирует к этому перспектива подтвердить неизменность Конституции, и в не меньшей степени — разработать новую Конституцию РФ. Трудность в этом деле состоит в том, что гл. 1 и 2 нынешней Конституции РФ почти стопроцентно соответст­вуют общепризнанным принципам международного права, яв­ляющегося составной частью правовой системы Российской Фе­дерации, а также общечеловеческим представлениям о демокра­тическом правовом государстве.

Но если Конституционное Собрание все же возьмет на себя функции первоначальной учредительной власти и разработает новую Конституцию РФ, то эта Конституция может быть приня­та тоже непростым путем, а именно:

1)         при наличии квалифицированного большинства в две трети от общего числа членов Конституционного Собрания;

2)         вынесением проекта на всенародное голосование (референ­дум).

Однако условие для принятия новой Конституции РФ весьма жесткое. Референдум может быть признан результативным, если за новую Конституцию проголосует более половины избирате­лей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Таковы жесткие гарантии стабильности глав Конститу­ции РФ, имеющих наибольшее значение для установления кон­ституционного строя и защиты прав и свобод граждан. Иной, бо­лее облегченный порядок изменения Конституции касается фе­деративного устройства, механизма государственной власти и местного самоуправления (гл. 3—8).

Поправки к гл. 38. Конституция РФ (ст. 136) определяет, что поправки к гл. 3—8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступа­ют в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Приведенная формулировка ст. 136 породила неопределен­ность в понимании того, какими должны быть наименование и правовая форма документа, содержащего поправку к Конститу­ции РФ. Это послужило основанием для ходатайства о толкова­нии этой конституционной нормы, с которым Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ.

Проведенное Судом исследование вопроса привело его к убе­ждению, что предусмотренная ст. 136 процедура принятия по­правок существенно отличается от процедуры принятия как фе­дерального конституционного закона, так и федерального закона. В частности, важно учитывать, что в отличие от поправок феде­ральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изме­нять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

Что касается федерального закона, то он не может быть фор­мой принятия конституционной поправки, так как в силу прямо­го указания Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении феде­рального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального кон­ституционного закона, распространенный на процедуру приня­тия поправок.

На основании этих и ряда других аргументов Конституцион­ный Суд РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. пришел к выводу о том, что положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о кон­ституционной поправке, имеющего особый статус и отличающе­гося как от федерального закона, так и от федерального консти­туционного закона. Таким актом является Закон РФ о поправке к Конституции РФ.

Решение Конституционного Суда РФ не могло отрегулировать все вопросы, связанные с принятием конституционной поправки. Конституционный Суд поэтому установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъек­тов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопроса о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

На основе постановления Конституционного Суда РФ был принят и вступил в силу Федеральный закон «О порядке приня­тия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г. Этим Законом регулируется про­цесс принятия поправок к гл. 3—8 Конституции РФ.

Поправки к этим главам принимаются в форме закона Рос­сийской Федерации о поправке к Конституции РФ.

Предложение о поправке вносится в Государственную Думу Федерального Собрания субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции РФ. Предло­жение должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо положение об ис­ключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции. По­ступившее в Государственную Думу предложение направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки со­блюдения требований Конституции РФ и Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции (соответствующее дополнение внесено в Регла­мент).

Рассмотрение Государственной Думой проекта закона Рос­сийской Федерации о поправке к Конституции осуществляется в трех чтениях. Он считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Думой проект в течение пя­ти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации Федерального Собрания, где он подлежит обязательному рассмотре­нию в соответствии с Регламентом. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона Совет Федерации вправе внести в Го­сударственную Думу предложение о создании согласительной ко­миссии.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона опубликовывает для всеобщего сведения уве­домление, включающее текст закона о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации. Да­лее, не позднее пяти дней со дня принятия этот закон направля­ется в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

Законодательный орган субъекта РФ в порядке, устанавливае­мом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон о поправке в срок не позднее одного года со дня его принятия. Да­лее, в течение 14 дней со дня принятия постановления о законе данное постановление направляется в Совет Федерации. Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными органами субъ­ектов РФ закона о поправке, устанавливает результаты этого рас­смотрения. Президент РФ, как и законодательный орган субъек­та РФ, в течение семи дней со дня принятия постановления Сове­та Федерации вправе обжаловать постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда, требую­щего пересмотра постановления Совета Федерации об установле­нии результатов рассмотрения закона законодательными органа­ми субъектов РФ, Совет Федерации на своем очередном заседа­нии повторно рассматривает данный вопрос.

Одобренный законодательными органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон о поправке в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательны­ми органами субъектов РФ направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официальною опубликования. Президент в срок не позднее 14 дней со дня по­лучения закона подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

Принятая поправка к Конституции подлежит внесению Пре­зидентом в текст Конституции РФ.

 

§ 3. Изменение состава Российской Федерации и наименований субъектов Российской Федерации

Статья 137 Конституции РФ закрепляет положения, являю­щиеся весьма важными для федеративного устройства. Речь идет о возможности конституционного преобразования краев и облас­тей в республики или автономного округа в область, об образова­нии на территории двух-трех субъектов РФ нового субъекта РФ, о разделе одного субъекта РФ на два, о принятии в состав РФ ка­кого-либо из соседних государств или просто об изменении на­именований нынешних субъектов РФ.

Напомним, что ст. 65 Конституции РФ содержит перечисле­ние всех субъектов РФ и устанавливает, что принятие в Россий­скую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осу­ществляются федеральным конституционным законом. Изменить эту статью — значит затронуть один из самых чувствительных нервов российского федерализма, связанный с гарантиями кон­ституционно-правового статуса субъектов Федерации. Поэтому ч. 1 ст. 137 Конституции РФ вводит особый порядок изменения ст. 65, устанавливая, что она может быть изменена только феде­ральным конституционным законом и только в следующих слу­чаях:

•  принятия в Российскую Федерацию и образования в ее со­ставе нового субъекта РФ;

•       изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ.

Часть 2 ст.  137 связана с изменением наименования республи­ки,  края,  области,  города федерального значения,  автономной области и автономного округа.  В этом случае новое наименова­ние подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ.  Но каким органом   и   каким   правовым   актом   осуществляется   изменение ст. 65, Конституция РФ не отвечает на этот вопрос, что породило запрос Государственной Думы о толковании этой конституцион­ной   нормы   в   Конституционный   Суд   РФ.   Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела учитывал, что предусмотренный ч. 2 ст.   137 упрощенный порядок включения в ст. 65 нового на­именования субъекта РФ допустим только в тех случаях, если пе­реименование не связано с возможными отступлениями от смыс­ла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур,  перечисленных в ст.   135,   136 и  137 (ч.   1)  Конститу­ции РФ.

Указами Президента РФ в текст Конституции РФ был введен ряд новых наименований: Республика Ингушетия (вместо Ин­гушская Республика), Республика Северная Осетия — Алания (вместо Республика Северная Осетия) и др.

Разумеется, изменение наименования субъекта РФ может быть совсем не формальным делом, а связано с принципиальным изменением конституционно-правового статуса и даже затронуть основы конституционного строя РФ, права и свободы граждан. Конституционный Суд РФ в этой связи отметил, что новое на­именование субъекта РФ, подлежащее включению в ст. 65 Кон­ституции РФ в упрощенном порядке, не может затрагивать осно­вы конституционного строя, права и свободы человека и гражда­нина, интересы других субъектов РФ в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или иницииро­вать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоре­чащие Конституции РФ идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этниче­ские традиции.

С рассмотренными выводами связано понимание роли Прези­дента РФ в оформлении решений об изменении наименования субъекта РФ. Из того, что он является главой государства и га­рантом Конституции РФ, вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений по­средством официального опубликования актов, принятых в по­рядке ст. 136 и 137 Конституции РФ. Президент РФ не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений — он обя­зан обнародовать (промульгировать) их.

В соответствии с этими соображениями Конституционный Суд РФ в постановлении от 28 ноября 1995 г. установил: изменения наименования республики, края, области, города федерального зна­чения, автономной области, автономного округа в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ включаются в текст ст. 65 Конституции РФ указом Президента на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент использу­ет полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.

Не является изменением наименования субъекта РФ в смысле ч. 2 ст. 137 Конституции РФ и, следовательно, не может быть произ­ведено в указанном порядке такое переименование, которое затраги­вает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-пра­вового статуса ее субъекта.