§ 2. Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти

Разделение властей и Правительство. Правовое положение. По­ложение и место Правительства РФ в системе органов государст­венной власти вытекают из принципа разделения властей, сфор­мулированного в ст. 10 и 11 Конституции РФ. Правительство осуществляет государственную власть наравне с Президен­том РФ, Федеральным Собранием и судами. В ст. ПО Конститу­ции РФ прямо устанавливается, что исполнительную власть Рос­сийской Федерации осуществляет Правительство РФ.

Соотношение Правительства с Федеральным Собранием и су­дами не порождает каких-либо неясностей. Согласно Конститу­ции РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, что предполагает невмешательство в дея­тельность каждой власти со стороны двух других. Поскольку в Российской Федерации принята полупрезидентская форма прав­ления и Правительство РФ несет ответственность в основном пе­ред Президентом РФ, члены Правительства РФ, его Председа­тель и  заместители  не  могут быть депутатами  Государственной Думы (естественно, и членами Совета Федерации). Назначение депутата министром или другим членом Правительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В то же время Правительство РФ взаимодействует с палатами Феде­рального Собрания, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соот­ветствующие меры. Однако при нынешней форме правления не может быть и речи о какой-либо отчетности Правительства РФ перед Федеральным Собранием, обязанности при всех условиях уйти в отставку в случае вотума недоверия и т. д. Председатель Правительства РФ неоднократно игнорировал «вызовы» в Госу­дарственную Думу. В то же время Федеральный конституцион­ный закон о Правительстве РФ обязывает членов Правительства по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отве­чать на вопросы.

По-иному и в некотором смысле сложнее выглядят взаимоот­ношения Правительства РФ с Президентом РФ, который фор­мально как бы не входит ни в одну из трех властей, а по сущест­ву, имея ряд конституционных полномочий в сфере исполни­тельной власти, в эту власть входит. Более того, Президент РФ назначает (с согласия Государственной Думы) и единолично сме­щает Председателя Правительства, назначает и смещает всех чле­нов Правительства РФ и руководителей других федеральных ор­ганов исполнительной власти, напрямую руководит рядом мини­стерств (обороны, иностранных дел и др.). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, его указы по своей юридической силе выше постановлений Правительст­ва РФ. Совершенно очевидно, что Правительство РФ несет от­ветственность перед Президентом РФ, только ему подотчетно и ему подконтрольно. Не признавать этого — значит идти вопреки правовой логике и делать Правительство РФ полностью безответ­ственным, поскольку Конституцией РФ не предусмотрена его от­ветственность перед Федеральным Собранием.

Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти Россий­ской Федерации именно Президента РФ, а не Председателя Пра­вительства или Правительство РФ в целом. Поэтому, когда ут­верждают, что Правительство РФ является высшим органом ис­полнительной власти, то необходимо принимать во внимание известную условность такого утверждения. Оно может рассмат­риваться как высший орган исполнительной власти в том смысле, что является единственным коллегиальным органом, имею­щим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной вла­сти. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции от 30 января 2007 г.) поэто­му говорится, что Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 1). Но следует учитывать, что Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства обязательны, и надо отметить, что в указах Президента весьма часто встречаются положения, означающие прямое руководящее участие в организации и деятельности Правительства РФ.

Такое соотношение между властью Президента РФ и Прави­тельства РФ вовсе не означает, что Правительство РФ обезличе­но и является только тенью Президента РФ. В пределах своей компетенции, установленной Конституцией РФ и законами, оно самостоятельно решает вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Правительство РФ возглавляет единую систему органов исполнительной власти и обеспечивает их согласован­ную деятельность. Оно издает свои правовые акты, не испраши­вая разрешения или согласия Президента РФ, самостоятельно строит свои отношения с Федеральным Собранием и судебной властью, с органами государственной власти субъектов РФ.

Конституция РФ не устанавливает критерии, по которым те или иные органы государственной власти относятся к власти ис­полнительной. Но к пониманию этого можно прийти логически, если вычесть из всех федеральных органов государственной вла­сти законодательные и судебные органы, а также рассмотренные выше (см. § 3 гл. 20 учебника) органы с особым статусом. Остав­шиеся органы и составляют систему органов исполнительной власти. К этому следует добавить определенные органы исполни­тельной власти субъектов РФ, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федера­ции и полномочий Российской Федерации по предметам совме­стного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федераль­ные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Следовательно, в отличие от за­конодательной власти исполнительная власть в Российской Фе­дерации в значительной мере носит единый характер, что, естест­венно, предопределяет объем полномочий Правительства РФ.

Конституция РФ не закрепляет каких-либо специальных принципов деятельности Правительства РФ. Как орган государ­ственной власти, оно руководствуется Конституцией РФ, закона­ми, нормативными указами Президента РФ, такими основопола­гающими принципами конституционного строя, как обеспечение прав и свобод человека и гражданина, федерализм, разделение властей, единство экономического пространства, народовластие и др. Правительство РФ в пределах своей компетенции организу­ет исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных дого­воров, осуществляет регулярный контроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нару­шений действующего законодательства. Оно также обеспечивает исполнение судебных решений.

В Конституции РФ Правительству РФ уделена специальная глава из восьми статей (ст. 110—117), но ряд полномочий Прави­тельства и норм, регламентирующих его правовое положение, за­креплены в других главах (о Президенте РФ, о Федеральном Соб­рании). Многие полномочия этого органа раскрываются в феде­ральных законах («Об обороне», «О безопасности» и др.), а также в указах Президента РФ. Основные вопросы правового положения Правительства РФ, порядок его формирования и деятельности за­креплены Федеральным конституционным законом «О Правитель­стве Российской Федерации». Законом определяются принципы, состав и порядок формирования Правительства, его полномочия и организация деятельности, а также взаимоотношения с Президен­том РФ, Федеральным Собранием и органами государственной власти субъектов РФ, обеспечение деятельности Правительства.

Правовым актом, регулирующим деятельность Правительст­ва РФ, выступает также Регламент Правительства РФ, утвер­жденный постановлением Правительства РФ (в редакции от 7 июля 2006 г.). Этим актом определяется планирование и орга­низация работы Правительства, порядок внесения в Правитель­ство и рассмотрение проектов решений Правительства и иных актов, подготовки и проведения заседаний Правительства и оформления принятых на заседании решений, взаимодействия Правительства с органами судебной власти.

Система федеральных органов исполнительной власти. Консти­туция РФ содержит термины «система» и «структура» органов ис­полнительной власти. Государственная Дума обращалась в Кон­ституционный Суд РФ с просьбой о толковании соответствующих статей Конституции, с тем чтобы определить, что подлежит установлению федеральным законом, а что — указами Президен­та РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 января 1999 г. указал, что «система» устанавливает виды федеральных органов исполнительной власти (ныне это федеральные мини­стерства, федеральные службы, федеральные агентства), которые подлежат закреплению в федеральном законе, а в его отсутст­вие — в указе Президента РФ. «Структура» представляет собой перечень конкретных органов исполнительной власти, который предлагается Председателем Правительства и утверждается ука­зом Президента РФ (таким же путем в нее вносятся изменения и дополнения в целях реорганизации).

Структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная указами Президента РФ

от 20 мая 2004 г., 13 сентября 2004 г., 18 ноября 2004 г., 1 декабря 2004 г., 22 июля 2005 г., 5 сентября 2005 г., 3 октября 2005 г., 23 декабря 2005 г., 5 февраля 2007 г.

I. Федеральные министерства, федеральные службы и феде­ральные агентства, руководство деятельностью которых осущест­вляет Президент, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

Министерство внутренних дел

Федеральная миграционная служба

Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Министерство иностранных дел

Министерство обороны

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству

Федеральная служба по оборонному заказу

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю

Федеральное агентство специального строительства

Министерство юстиции

Федеральная служба исполнения наказаний

Федеральная регистрационная служба

Федеральная служба судебных приставов

Государственная фельдъегерская служба (федеральная служба)

Служба внешней разведки (федеральная служба)

Федеральная служба безопасности (федеральная служба)

Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (фе­деральная служба)

Федеральная служба охраны (федеральная служба)

Главное управление  специальных программ  Президента (феде­ральное агентство)

Управление делами Президента (федеральное агентство)

 

II. Федеральные министерства, руководство которыми осуще­ствляет Правительство, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

Министерство здравоохранения и социального развития

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потре­бителей и благополучия человека

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития

Федеральная служба по труду и занятости

Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию

Федеральное медико-биологическое агентство

Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи

Министерство культуры и массовых коммуникаций

Федеральная служба по надзору за соблюдением законода­тельства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия

Федеральное архивное агентство

Федеральное агентство по культуре и кинематографии

Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям

Министерство образования и науки

Федеральная служба по интеллектуальной собственности, па­тентам и товарным знакам

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки

Федеральное агентство по науке и инновациям

Федеральное агентство по образованию

Министерство природных ресурсов

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

Федеральное агентство водных ресурсов

Федеральное агентство лесного хозяйства

Федеральное агентство по недропользованию

Министерство промышленности и энергетики

Федеральное агентство по промышленности

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии

Федеральное агентство по энергетике

Министерство регионального развития

Федеральное агентство по строительству и жилищно-комму­нальному хозяйству

Министерство сельского хозяйства

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

Федеральное агентство по рыболовству

Министерство транспорта

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта

Федеральное агентство воздушного транспорта Федеральное дорожное агентство

Федеральное агентство железнодорожного транспорта

Федеральное агентство морского и речного транспорта

Федеральное агентство геодезии и картографии

Министерство информационных технологий и связи

Федеральная служба по надзору в сфере связи

Федеральное агентство по информационным технологиям Федеральное агентство связи

Министерство финансов

Федеральная налоговая служба

Федеральная служба страхового надзора

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Федеральная служба по финансовому мониторингу

Федеральное казначейство (федеральная служба)

Министерство экономического развития и торговли

Федеральное агентство по государственным резервам Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости

Федеральное агентство по управлению федеральным имуще­ством

Федеральное агентство по управлению особыми экономиче­скими зонами

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руковод­ство которыми осуществляет Правительство

Федеральная антимонопольная служба

Федеральная аэронавигационная служба

Федеральная служба по тарифам

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окру­жающей среды

Федеральная служба государственной статистики

Федеральная служба по финансовым рынкам

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Федеральная таможенная служба

Федеральное агентство по атомной энергии

Федеральное космическое агентство

Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, спе­циальной техники и материальных средств

Федеральное агентство по туризму

Федеральное агентство по физической культуре и спорту

Указом Президента от 9 марта 2004 г. в качестве критериев для разграничения полномочий министерств, служб и агентств введено понятие «функции» органа исполнительной власти. Раз­личаются функции:

• по принятию нормативных правовых актов;
• по контролю и надзору, выдаче разрешений и лицензий, ре­гистрации актов и изданию индивидуальных правовых актов;
• правоприменительные;
• по управлению государственным имуществом;
• по оказанию государственных услуг.

Федеральное министерство ответственно за выработку государ­ственной политики и нормативно-правовое регулирование в уста­новленной сфере деятельности. Этот орган, возглавляемый входя­щим в состав Правительства федеральным министром, осуществ­ляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств, но не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции и функции по управлению государственным имуществом.

Федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в своей сфере деятельности, а также в специальных сфе­рах (оборона, безопасность, борьба с преступностью и др.). Эти органы не вправе осуществлять нормативно-правовое регулиро­вание, они находятся в ведении Президента или Правительства.

Федеральное агентство осуществляет функции по оказанию го­сударственных услуг, по управлению государственным имущест­вом и правоприменительные функции, за исключением контроля и надзора. Оно издает индивидуальные правовые акты, ведет раз­ного рода реестры, но не вправе осуществлять нормативно-пра­вовое регулирование. Статус федерального агентства придан некоторым службам (ФСБ, ФСО, внешней разведки, Управления делами Президента и др.).

Указанные функции и структурные подразделения исполни­тельной власти явились результатом административной рефор­мы, которая сократила число федеральных министерств, укрепив их и повысив самостоятельность в управлении комплексом взаи­мосвязанных вопросов. Порядок взаимоотношений министерств с находящимися в их ведении службами и агентствами, полномо­чия и порядок осуществления функций устанавливаются положе­ниями об этих органах. Идеология административной реформы предполагает, что министерства занимаются правовым регулиро­ванием, определяют общую политику; они должны быть отделе­ны от агентств, которые управляют конкретными предприятиями или оказывают услуги гражданам, а также от служб и надзоров, которые следят за тем, как исполняется законодательство.