25.4. Подзаконные нормативные акты

Подзаконные нормативные акты — это принятые компетентным органом и устанавливающие нормы права юридические акты, которые основаны на законе и не противоречат ему. Вся система таких актов строится на строгой их соподчиненности между собой. Их юридическая сила зависит от положения соответствующего органа, издающего подзаконный нормативный акт, в общей иерархической системе органов государства.

В зависимости от органа, принявшего подзаконный нормативный акт, их можно разделить на общие, ведомственные, местные и локальные (внутриорганизационные) .

Общие подзаконные акты издаются правотворческими органами общей компетенции. С их помощью осуществляются оперативное государственное руководство и координация экономической, политической и социально-культурной жизни страны.

Главное место в системе общих подзаконных актов принадлежит указам Президента как главы государства, которые обладают наибольшей юридической силой после закона и регламентируют основные направления внутренней и внешней прлитики государства. Следующая ступень — это акты правительства, принимаемые на основе и во исполнение законов и указов Президента и решающие оперативные вопросы управления экономикой, социально-культурным строительством, обороной страны и т.д.

Ведомственные нормативные акты принимаются в пределах своей компетенции министерствами и иными ведомствами,- регулируют отношения, складывающиеся внутри соответствующего ведомства (таможенные, транспортные, банковские отношения, вопросы организации образования, охраны здоровья и т.д.). Обычно такие акты издаются в форме приказов, инструкций, постановлений, распоряжений, положений, писем, указаний, уставов и др.

В ряде случаев министерствам и ведомствам предоставляется право издавать нормативные акты, действие которых распространяется и на неподчиненные непосредственно им объекты управления, а также на граждан. Такие акты принимаются, в частности, Министерством финансов РФ, Центральным Банком и т.д. Ныне установлен порядок регистрации нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Такая регистрация осуществляется Министерством юстиции РФ.

В федеративном государстве общие подзаконные нормативные акты могут приниматься как федеральными органами исполнительной власти, так и соответствующими органами субъектов федерации.

Местные нормативные акты принимаются представительными и исполнительными органами на местах (в районах, городах, поселках и т.д.). В Российской Федерации это органы местного самоуправления. В таких актах решаются местные вопросы, они действуют на соответствующей территории и обязательны для всех лиц, проживающих или находящихся на данной территории. В число местных нормативных актов включаются решения или постановления представительного органа местного самоуправления (совета, думы и др.), постановления, приказы, распоряжения исполнительных структур (мэра, главы администрации, префекта и т.д.).

Локальные (внутриорганизационные) нормативные акты принимаются в пределах своей компетенции администрацией предприятий, учреждений, организаций для регулирования внутренней их деятельности (организация труда, служебная дисциплина) и распространяют действие на работников (членов) соответствующих предприятий, учреждений, организаций. Таковы, например, правила внутреннего трудового распорядка на конкретном предприятии.

25.5. Действие нормативного акта во времени, в пространстве и по кругу лиц

Любой нормативный акт имеет временные и пространственные (территориальные) пределы своего действия, а также распространяется на определенный круг лиц или иных субъектов права. Действие нормативного акта — обязательность его исполнения в течение определенного времени, на определенной территории и в отношении конкретного круга лиц, органов, организаций.

По общему правилу, нормативный акт применяется к отношениям, имевшим место после его вступления в силу и до утраты им силы. В Российской Федерации существуют следующие способы вступления нормативного акта в силу: указание в самом акте либо в акте о вступлении его в силу календарной даты начала его действия (так, ныне действующий УК вступил в силу с 1 января 1997 г.), указание определенного факта, события, с которыми связывается вступление акта в силу («с момента принятия», «с момента опубликования» и т.д.).

Если в принятом нормативном акте не определены дата, факт, событие, то применяются установленные законодательством общие правила вступления акта в силу. Так, законы РФ вступают в силу на всей территории РФ одновременно по истечении десяти дней со дня их официального опубликования. Обладающие нормативным характером акты Президента РФ вступают в силу на всей территории России по истечении семи дней после их опубликования в официальном источнике.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее их официального опубликования, иные постановления — со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

Официальными изданиями, в которых публикуются указанные акты Российской Федерации, являются «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации». Законы РФ официально публикуются также в «Парламентской газете».

Ведомственные нормативные акты вступают в силу со дня присвоения им порядкового номера государственной регистрации, если в самом акте не указан более поздний срок начала его действия.

" Порядок вступления в силу правовых актов субъектов федерации, а также органов местного самоуправления определяется ими самостоятельно.

Нормативные акты перестают действовать в силу различных обстоятельств. Акт временного действия теряет юридическую силу по истечении того срока, на который он был рассчитан (конкретная дата или наступление определенного события: отмена чрезвычайного положения, прекращение военных действий и т.д.). В иных случаях нормативный акт утрачивает силу в результате его официальной отмены. Такая отмена фиксируется либо в новом акте, заменяющем старый, либо в особом перечне актов, признаваемых утратившими силу в связи с принятием новых актов или подготовкой разного рода собраний действующего законодательства.

Кроме того, нормативный акт фактически утрачивает силу вследствие издания нового акта той же или вышестоящей юридической силы, содержание которого противоречит старому акту. Отсутствие официальной отмены в случае противоречия старого и нового акта в принципе ненормально, так как зачастую создает путаницу в правовом регулировании, споры и ошибки в юридической практике. Нормативный акт также фактически теряет свою силу, если он противоречит международному договору, заключенному Российской Федерацией. Как известно, ныне действует установленный Конституцией (ч. 4 ст. 15) принцип приоритета международного договора над внутригосударственным законодательством. Наконец, нормативный акт перестает действовать, если он специальным решением Конституционного Суда признается неконституционным.

По общему правилу, закон не имеет обратной силы. Он применяется только в отношении тех обстоятельств, которые имели место после введения его в действие. Например, при возникновении трудового спора или совершения преступления в то время, когда действовал старый закон, дело должно решаться на основании его норм, хотя на момент рассмотрения дела этот закон отменен и действует новый. Правило запрета обратного действия закона, установленное еще в римском праве, -— один из принципов цивилизованной правовой системы. Оно обеспечивает правовую стабильность в обществе, уверенность граждан и юридических лиц в том, что они находятся под строгой опекой закона и их правовое положение не может быть ухудшено новым законом.

Правила обратного действия закона применительно к конкретным случаям и фактам четко зафиксированы в Конституции. Так, п. 4.1 ст. 54 гласит: «Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет», а в ст. 57 говорится, что «законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют».

Практика осуществления юриспруденции выработала два типичных исключения из принципа «закон обратной силы не имеет». Во-первых, закон имеет обратную силу, если он специально предусматривает применение своих норм к отношениям, возникшим до вступления данного закона в силу. Например, Закон РФ от 24.12.1992 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» определил, что подлежат отмене противоречащие этому закону договоры купли-продажи и аренды жилья, даже если они совершены до вступления закона в силу. Согласно 4.1 ст. 4 ГК, «действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом». Во-вторых, имеют обратную силу законы, устраняющие" или смягчающие ответственность за те или другие преступления или административные проступки.

По общему правилу нормативный акт действует на всей территории, на которую распространяет свои властные полномочия соответствующий правотворческий орган. Федеральные законы и иные нормативные акты действуют на всей территории Российской Федерации. Нормативные акты ее субъектов распространяются на соответствующие республики, края, области, автономные округа, города федерального подчинения акты местного самоуправления — на территорию соответствующих административных единиц (города, районы и т.д.).

Под территорией государства понимается суша, внутренние и территориальные воды, воздушное пространство над ними, недра в пределах границ государства. Приравниваются к государственной территории военные воздушные и морские суда, где бы они ни находились; гражданские воздушные и морские суда, находящиеся в водах и воздушном пространстве своего государства, а также в открытом море и открытом воздушном пространстве; космические корабли и станции, несущие флаг государства; территории посольств в других странах; подводные кабели, трубопроводы и другие объекты, принадлежащие государству и находящиеся в открытом море или космосе.

В отдельных случаях нормативные акты могут иметь ограниченную сферу действия, т.е. распространять свое действие только на определенную часть территории (районы Крайнего Севера, Дальний Восток, зона Чернобыльской аварии и т.д.).

В Российской Федерации законодательство действует на всех субъектов права, находящихся на ее территории, — на граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства (апатридов), на государственные органы, общественные организации, юридические лица. На граждан России ее законодательство распространяется и тогда, когда они находятся за рубежом. В ст. 7 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» установлено, что российские граждане за пределами России пользуются ее защитой и покровительством. Российские граждане, совершившие преступления за рубежом, несут ответственность по уголовным законам России.

Многие законы распространяют свое действие не на всех граждан, а на их конкретную категорию, определяемую каким-либо общим признаком (студенты, пенсионеры, работники железнодорожного транспорта и т.д.).

Из общего принципа равноправного правового положения граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства есть определенные исключения, связанные с отсутствием российского гражданства у последних категорий лиц. Так, они не могут служить в Вооруженных Силах страны, пользоваться избирательными правами, занимать ряд должностей в государственном аппарате. На иностранцев, обладающих дипломатическим иммунитетом (право экстерриториальности), в соответствии с действующим законом и международными договорами в случае совершения ими правонарушений не распространяются УК и КоАП.

Контрольные вопросы

1.  Что такое источник права?

2.  Какие виды источников права существуют в мировой практике?

3.  Каковы характерные черты нормативного правового акта?

4.  Какую характеристику можно дать законам как высшим формам выражения государственной воли закона?

5.  Каковы виды законов?

6.  Каковы понятие и виды подзаконных актов?

7. Когда начинает и когда прекращает действовать нормативный правовой акт?

8.  На какую территорию распространяет свое действие нормативный правовой акт?

9.  На каких субъектов распространяет свое действие нормативный правовой акт?

Литература

1.  Конституция. Закон. Подзаконные акты. М., 1994.

2.   Кулапов В.Л. Юридический словарь общеобязательных категорий и терминов. Саратов, 1993.

3.  Общая теория права: Учебник для юрид. вузов / Под ред. А.С. Пигол-кина. М„ 1997.

4.  Паленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993.

5.  Правотворчество в Российской Федерации. М., 2000.

6.  Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 1999.

7.  Протасов В.Н. Что и как регулирует право. М., 1995.

8.  Теория государства и права: Академический курс: В 2 т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 1998.

9.  Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.,2000.

10.  Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1992.

11.  Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990.