11.2. Исполнительные органы государственной власти

Глава государства. В подавляющем большинстве стран глава государства выступает носителем высшей исполнительной власти.

В конституционных монархиях главой государства формально считается монарх. В отношении парламента он обладает рядом прав: правом созыва сессий, роспуска нижней палаты, назначения членов верхней палаты, утверждения и опубликования законов, в некоторых случаях правом «вето»'. Обычно монарх выступает верховным главнокомандующим и представляет страну в международных отношениях. Фактически же все эти полномочия от его имени осуществляются правительством и его органами.

В странах с республиканским правлением главой государства обычно является президент. В целом полномочия президента сводятся к следующему:

• президент принимает иностранных дипломатических представителей, назначает послов;

• ратифицирует международные договоры и соглашения;

• является главнокомандующим вооруженными силами страны.

В ряде стран в соответствии с конституционным законодательством президент имеет право:

• распустить парламент, прервать сессию или отложить ее созыв;

• отказать в одобрении законопроекта и передать его на вторичное рассмотрение парламента.

Наиболее широкими властными полномочиями обладает глава государства в президентских республиках. Кроме вышеперечисленных полномочий президент имеет право:

• назначать и смещать министров (секретарей) и всех высших гражданских и военных чиновников, а также судей;

• издавать указы, которые регулируют разнообразные стороны государственной жизни и являются актами высшей исполнительной власти.

В парламентарных республиках роль президента значительно скромнее. Он лишь формально представляет высшую исполнительную власть, так как реально ее осуществляет глава правительства. В таких государствах роспуск парламента хотя и оформляется указом президента, но осуществляется по решению правительства; акты президента не имеют юридической силы без подписи главы правительства.

По Конституции Президент РФ как глава государства формально не относится непосредственно к какой-либо одной из трех основных ветвей власти, подобно тому, как это закреплено в конституциях Франции, Германии, Италии.

Согласно Конституции Президент РФ является гарантом федеральной Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент России в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. В развитие данного конституционного положения Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» закрепил, что Президент РФ осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ.

Некоторые полномочия, которыми наделен Президент РФ, он реализует совместно с Федеральным Собранием РФ (например, назначение председателя Правительства РФ, председателя Центробанка, председателя Счетной палаты и ряда других высших должностных лиц Российской Федерации).

Президент РФ избирается на четыре года гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом России может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента России более двух сроков подряд.

Президент РФ в соответствии с Конституцией может быть отрешен от должности. Государственная Дума РФ выдвигает обвинения, которые подтверждаются Верховным Судом РФ, а Конституционный Суд РФ принимает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Затем Совет Федерации РФ окончательно решает этот вопрос, если за отрешение от должности проголосовало более 2/3 голосов от общего состава Совета Федерации.

Правительство — это высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти, который непосредственно осуществляет управление страной. В различных странах правительства имеют разные названия, например кабинет министров, совет министров.

Правительство возглавляется главой правительства, который именуется премьер-министром, председателем совета или кабинета министров, первым министром, канцлером. В состав правительства входят члены правительства, возглавляющие центральные ведомства (министерства, департаменты), которые называются министрами, секретарями, статс-секретарями. В правительство входят также заместители главы правительства и помощники министров.

По всем вопросам своей компетенции правительство принимает решения и издает правовые акты, публикуя их от своего имени или от имени главы правительства. В унитарных государствах образуется только одно правительство, в федеративных государствах — общефедеральное правительство и правительства членов федерации.

Правительства бывают коалиционными и однопартийными. В первом случае в их состав входят представители двух и более партий, во втором — только одной партии, получившей большинство голосов на выборах. Коалиционные правительства формируются, как правило, в государствах с парламентарной формой правления.

Согласно Конституции исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство России. Оно состоит из Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

Правительство РФ:

• разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

• осуществляет управление федеральной собственностью;

• осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

• осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ.

Порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. А перед вновь избранным Президентом РФ правительство слагает свои полномочия, а также может подать в отставку.

Вся разносторонняя деятельность Правительства РФ осуществляется, как уже было сказано, посредством функционирования работающих под его руководством различных федеральных органов исполнительной власти.

Структура этих государственных органов по Указу Президента РФ от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» включала: 1) федеральные министерства; 2) государственные комитеты РФ; 3) федеральные комиссии России; 4) федеральные службы; 5) россий-ские агентства; 6) федеральные надзоры России; 7) иные федеральные органы исполнительной власти1.

Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 20.05.2004) было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства2. Федеральные министерства могут быть подведомственны Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ, федеральные службы находятся в ведении Президента РФ, Правительства РФ либо федеральных министерств, а федеральные агентства — в ведении Президента РФ и федеральных министерств. Действующая структура федеральных органов власти определена Указом Президента РФ от 20.05.2004 № 649 (в ред. от 13.09.2004) (см. табл. I)3.

Федеральное министерство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Полномочия федерального министерства:

• самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

Таблица 1 Структура федеральных органов исполнительной власти

• не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ;

• осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр). Функции федерального министра:

• утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

• вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

• вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

• вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых ак-тоа( относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными зако»ам-и, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;

• во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

• имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

• назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

• назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

• осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральная служба — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная миграционная служба и др.).

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Она также может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Полномочия федеральной службы:

• издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы;

• не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору (Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по науке, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям и др.).

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.

Полномочия федерального агентства:

• издает правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства;

• ведет реестры, регистры и кадастры;

• не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Перечень министерств и других центральных государственных учреждений в различных странах неодинаков. Несмотря на это, все они призваны обеспечивать безопасность страны, поддержание общественного порядка, эффективное и оптимальное управление основными и наиболее важными сторонами жизни общества: экономикой, социальным строительством.

Понятием системы исполнительных органов государственной власти или органов государственного управления как составной структурной части механизма Российского государства, вместе с федеральным правительством и другими федеральными органами исполнительной власти, охватываются и исполнительные органы государственной власти в субъектах РФ.

Особую разновидность органов исполнительной власти представляют органы, учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения функционирования государственных органов, устанавливаемых Конституцией и федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ. К этой группе (подсистеме) органов государственного управления относятся: администрация Президента РФ; аппараты палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; аппараты Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Суда РФ; аппараты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Исполнительная власть на местах осуществляется либо органами местного самоуправления, либо назначаемыми центральной властью должностными лицами, либо совместно теми илругими органами при строгом разграничении их компетенции. Если в Японии исполнительная власть на местах в полном объеме осуществляется органами самоуправления, то в Италии она ограничена так называемыми комиссионерами, которые назначаются центральным правительством и координируют деятельность областных правительств; в провинциях и коммунах наряду с собственными советами управленческие функции осуществляют префект и совет префектуры, назначаемые президентом.

Исполнительные органы осуществляют оперативную управленческую деятельность в рамках той структуры отношений, которая установлена законодательными органами. Они действуют во исполнение установлений законодательных органов и в процессе своей деятельности принимают необходимые распоряжения.