ГЛАВА 3. ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ ЖИЛИЩНЫЕ ФОНДЫ - § 10. УПРАВЛЕНИЕ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ

Posted in Жилищное право - Жилищное право (П.И. Седугин)

Рейтинг пользователей: / 2
ХудшийЛучший 

 

§ 10. УПРАВЛЕНИЕ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ

Органы управления жилищным фондом
Государственная регистрация жилых помещений и учет жилищного фонда
Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда
Жилищно-эксплуатационные организации
Участие граждан в управлении жилищным фондом

Органы управления жилищным фондом

Жилищный фонд в России входит в качестве составной части в более широкую отрасль народного хозяйства — жилищно-коммунальное хозяйство. Жилищно-коммунальное хозяйство включает помимо жилищного фонда также санитарно-техническое, энергетическое, газовое, водопроводное, теплофикационное, канализационное хозяйство и др. Управление отраслью жилищно-коммунального хозяйства подчинено задаче обеспечения удовлетворения жилищно-коммунальных нужд населения. Одной из важных особенностей управления данной отраслью является децентрализация; в этой сфере широкими правами наделены органы местного самоуправления.
Согласно Закону Российской Федерации "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (ст. 29) органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, в состав которой входит, в частности, муниципальный жилищный фонд. Права собственника в отношении жилищного фонда, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, — население непосредственно. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов (см. п. 3 ст. 29 указанного Закона). Вместе с тем ряд управленческих и организационных функций, связанных с общим руководством жилищным фондом, коммунальными предприятиями, сосредоточен на региональном (субъектов Российской Федерации) и федеральном уровне.
Центральным органом управления жилищно-коммунальным хозяйством, в том числе жилищным фондом, является Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике, в составе которого функционируют департаменты по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и по жилищной политике (Госстрой РФ). Основными задачами департамента жилищно-коммунального хозяйства являются: государственная поддержка органов местной исполнительной власти с учетом региональных особенностей и условий перехода к рыночным отношениям; развитие конкуренции и акционирования; обеспечение приватизации объектов муниципального хозяйства с целью повышения качества системы жизнеобеспечения и сферы обслуживания населения. В сферу управления департамента входят: жилищный фонд, тепло- и энергоснабжение, водообеспечение и водоотведение, инженерная защита, внешнее благоустройство и осуществление других функций.
На нижестоящем уровне (в субъектах Российской Федерации) функционируют соответствующие жилищные (жилищно-коммунальные) органы управления, которые ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, по месту их жительства; осуществляют выдачу ордеров на вселение в жилое помещение и т. д.
При органах местной администрации создаются специальные управления (отделы) жилищного хозяйства, основной функцией которых является организация надлежащей эксплуатации жилищного фонда и всего жилищно-коммунального хозяйства города, района и т. д.
Согласно ст. 17 ЖК РСФСР управление ведомственным жилищным фондом осуществляется соответствующими министерствами, государственными комитетами и другими органами управления, предприятиями, учреждениями, организациями. В указанных организациях для этих целей создаются специальные жилищно-эксплуатационные подразделения — жилищно-коммунальные конторы (управления домами и т. п.).
Для рассмотрения межотраслевых и межрегиональных вопросов существует Межведомственный совет по вопросам архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Одной из важных функций жилищных органов управления в настоящее время является реализация положений Закона о приватизации жилищного фонда, создание товариществ собственников жилья как организационной формы добровольного объединения домовладельцев для совместного управления кондоминиумом.
При органах местной администрации имеются специальные жилищные и коммунальные органы, которые осуществляют руководство деятельностью коммунальных предприятий (водоснабжения, энергетики и т. д.), а также контроль за строительством и содержанием ведомственных коммунальных предприятий. В некоторых крупных городах образованы специализированные управления по отдельным отраслям коммунального хозяйства, которые, так же как и предприятия, действуют на основе особых положений и уставов.

Государственная регистрация жилых помещений и учет жилищного фонда

Согласно ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, в том числе на жилые помещения, их возникновение, переход, ограничение и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре.
Регистрации подлежат следующие права на жилые помещения: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, ипотека, а также права, возникающие из договора аренды (коммерческого найма), заключенного на срок, превышающий один год. Не подлежат государственной регистрации права на жилые помещения, возникающие из договора найма жилого помещения социального использования.
Порядок государственной регистрации и основания отказа в регистрации устанавливаются в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. ГК РФ предусматривает, что такая государственная регистрация производится учреждениями юстиции. Федеральный закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним предусматривает создание поэтапно к 2000 г. системы учреждений юстиции по регистрации прав по регионам. Этим законом регулируется и государственная регистрация таких видов недвижимости, как жилые дома (здания), жилые помещения, земельные участки и другие объекты, относящиеся к недвижимому имуществу. Согласно Закону государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Такое право может быть оспорено только в судебном порядке.
Следовательно, законодательство связывает возникновение и прекращение тех или иных прав на недвижимое имущество с моментом государственной регистрации данного права. В частности, право на жилище возникает у лица не с момента заключения договора, а с момента его регистрации.
Порядок государственной регистрации и основания отказа в регистрации устанавливаются названным выше Законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и "Правилами ведения Единого государственного реестра", а также другими нормативными правовыми актами. В частности, государственная регистрация производится по месту расположения недвижимого имущества.
Единый государственный реестр прав состоит из разделов, содержащих записи о каждом объекте недвижимого имущества. Каждый раздел реестра содержит описание объектов, записи о праве собственности и иных вещных правах на этот объект, имя (наименование) правообладателя, записи об ограничениях (обременениях) этих прав и наличие сделок с этим объектом. Каждый раздел Единого государственного реестра прав индентифицируется кадастровым номером объекта, а в случае его отсутствия — условным номером.
В случае, если владельцем права является физическое лицо, в записи Единого государственного реестра прав указываются фамилия, имя, отчество, дата рождения, удостоверяющий личность документ и его реквизиты, адрес постоянного места жительства или преимущественного пребывания. В отношении юридических лиц указываются полное наименование, индивидуальный номер налогоплательщика, юридический адрес, дата и место государственной регистрации, номер регистрационного свидетельства, адрес фактического местонахождения.
В Законе и Правилах подробно определяется порядок заполнения разделов Единого государственного реестра регистрации прав, производства записей о прекращении прав, ограничений (обременении), регистрации сделок с объектами недвижимости. В частности, содержатся реквизиты Свидетельства государственной регистрации прав и сделок, выдаваемого правообладателю. Свидетельство является документом строгой отчетности, имеет степень защищенности на уровне ценной бумаги на предъявителя, а также учетную серию и номер. Свидетельство выдается: правообладателю — при регистрации любого вещного права на объект недвижимого имущества; арендатору — при регистрации аренды; залогодержателю — при регистрации ипотеки.
Согласно ГК РФ (ст. 131, п. 2) наряду с государственной регистрацией могут осуществляться специальная регистрация или учет отдельных видов недвижимого имущества. Так, в соответствии со ст. 12 ЖК РСФСР государственный учет жилищного фонда осуществляется по единой для Российской Федерации системе в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Государственная регистрация жилых помещений и учет жилищного фонда являются важными составными элементами государственного управления жилищным хозяйством страны.
Порядок государственного учета жилищного фонда установлен Положением о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1301. Согласно данному Положению государственному учету подлежат независимо от формы собственности жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. Государственный учет включает в себя технический (оперативный) учет, официальный статистический учет и бухгалтерский учет. Согласно Положению основу государственного учета составляет технический учет, осуществляемый независимо от принадлежности жилищного фонда по единой для Российской Федерации системе учета путем проведения технической инвентаризации и регистрации документов об обязанностях правообла-дателей по поддержанию жилых строений и жилых помещений. Технический учет осуществляют специализированные государственные и муниципальные организации технической инвентаризации — унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро (органы БТИ). В Положении определены обязанности органов бюро технической инвентаризации по технической инвентаризации и паспортизации жилищного фонда, контролю за его техническим состоянием и др. Учет домовладений, строений и жилых помещений (квартир) производится органами БТИ путем ведения особого реестра жилищного фонда. Бюро технической инвентаризации осуществляют технический учет жилищного фонда в городских и сельских поселениях независимо от его принадлежности, они заполняют и предоставляют формы государственного статистического наблюдения за жилищным фондом в территориальные государственные органы статистики. Бюро технической инвентаризации находятся в ведении местной администрации. Они проводят инвентаризацию жилищного фонда и других объектов основных фондов жилищно-коммунального хозяйства. Бюро технической инвентаризации проводят следующие виды инвентаризации: основную (один раз в 5 лет) и текущую (ежегодно), плановую техническую и внеплановую. Этими же органами могут проводиться единовременные учеты на определенную дату всего обобществленного жилищного фонда, а также переписи жилищного фонда, находящегося в собственности граждан.
Согласно Положению официальный статистический учет жилищного фонда осуществляется Государственным комитетом РФ по статистике и его территориальными органами.
Бухгалтерский учет жилищного фонда производится в соответствии с Федеральным законом "О бухгалтерском учете" от 21 ноября 1996 г. № 129-Ф3 и иными нормативными правовыми актами.

Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда

Осуществляется органами исполнительной и законодательной властей, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, установленном законодательством.
Одними из специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, являются органы государственной жилищной инспекции, образованные в соответствии с постановлением Правительства РФ "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации" от 26 сентября 1994 г. № 1086.
Постановлением установлено, что государственная жилищная инспекция в Российской Федерации состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных жилищных инспекций субъектов Российской Федерации. Правительством РФ утверждено Положение о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, которым определяются система и основные функции государственных жилищных инспекций, их права и порядок деятельности. В соответствии с Положением органы государственной жилищной инспекции осуществляют контроль:
— за использованием жилищного фонда и придомовых территорий;
— за техническим состоянием жилищного фонда и его инженерного оборудования, своевременным выполнением работ по его содержанию и ремонту в соответствии с действующими нормативно-техническими и проектными документами;
— за обоснованностью устанавливаемых нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг;
— за санитарным состоянием помещений жилищного фонда в части, согласованной с соответствующими службами санитарно-эпидемиологического контроля;
— за осуществлением мероприятий по подготовке жилищного фонда к сезонной эксплуатации;
— за рациональным использованием в жилищном фонде топливно-энергетических ресурсов и воды;
— за соблюдением нормативного уровня и режима обеспечения населения коммунальными услугами (отопление, электро-, водо-, газоснабжение и т. д.);
— за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и придомовыми территориями;
— за соблюдением порядка и правил признания жилых домов и помещений непригодными для постоянного проживания, а также перевода их в нежилые.
Органы государственной жилищной инспекции имеют право:
— проводить инспекционные обследования и проверки подконтрольных объектов в соответствии с задачами и функциями, определенными названным выше Положением;
— давать предписания собственникам, владельцам и пользователям жилищного фонда и придомовых территорий об устранении выявленных нарушений;
— давать представления об аннулировании или приостановлении действия лицензий на осуществление деятельности юридическими и физическими лицами, допускающими грубые нарушения жилищного законодательства, правил и нормативов, связанных с использованием, содержанием и ремонтом "жилищного фонда;
— выносить заключения о пригодности домов и помещений для проживания;
— вносить предложения о привлечении должностных лиц и граждан к ответственности в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях;
— в порядке и на условиях, устанавливаемых органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, применять финансовые санкции за несоблюдение нормативно-технических требований по использованию, содержанию и ремонту жилищного фонда и придомовых территорий и неисполнение предписаний об устранении выявленных недостатков.
Руководитель. Главной государственной жилищной инспекции — главный государственный жилищный инспектор Российской Федерации назначается Правительством Российской Федерации по представлению Председателя Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике.
Государственные жилищные инспектора несут персональную ответственность в случае неисполнения возложенных на них функций по осуществлению государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда.
Спорные вопросы по решениям должностных лиц органов государственной жилищной инспекции рассматриваются руководителем соответствующей инспекции или Главной государственной жилищной инспекцией, а по решениям главного государственного жилищного инспектора Российской Федерации — Государственным комитетом Российской Федерации по жилищной и строительной политике.
В случае несогласия предприятий, организаций, учреждений с решением о приостановлении, ограничении или прекращении их деятельности оно может быть обжаловано в суд или арбитражный суд.
На основании Положения о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации государственными органами субъектов Российской Федерации разработаны и утверждены соответствующие положения о государственных жилищных инспекциях субъектов Федерации, приняты другие нормативные правовые акты. Например, постановлением главы администрации — губернатора Тульской области от 24 июля 1995 г. утверждено Положение о государственной жилищной инспекции Тульской области. Основными задачами инспекции являются контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его принадлежности, в части обеспечения должных прав и интересов граждан и государства; содействие реализации государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства, формированию и развитию рыночных отношений в этой среде и др. В Москве приняты законы "Об ответственности за нарушение нормативов и жилищных стандартов по использованию, сохранности и эксплуатации жилищного фонда города Москвы" (20 декабря 1995 г.) и "Об установлении нормативов по эксплуатации жилищного фонда города Москвы и контроле за их соблюдением" (13 ноября 1996 г.), которые повышают ответственность Государственной жилищной инспекции города Москвы по контролю за разработкой и соблюдением нормативов, расширяя ее полномочия, вытекающие из постановления Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1996 г. "О Государственной жилищной инспекции в Российской Федерации".

Жилищно-эксплуатационные организации

Развитие жилищного фонда, его техническое оснащение, постоянное повышение требований населения к благоустройству жилища обусловливают необходимость совершенствования организационных форм управления жилищным фондом на местах. Важное значение для улучшения эксплуатации жилищного фонда и обеспечения его сохранности в условиях усиления концентрации жилищного фонда, для унификации форм и наименований жилищно-эксплуатационных органов имеет закрепление в ЖК РСФСР (ст. 22) принципиальных положений об организации и деятельности жилищно-эксплуатационных организаций, которые создаются для эксплуатации государственного, муниципального и общественного жилищных фондов. Жилищно-эксплуатационные организации осуществляют свою деятельность на основе хозяйственного расчета.
В интересах сохранения жилищного фонда ЖК предусматривает подсказанное практикой правило: жилой дом может эксплуатироваться только одной жилищно-эксплуатационной организацией (ЖЭО), а если для эксплуатации домов ведомственного или общественного жилищного фондов не может быть создана ЖЭО, то эксплуатация осуществляется непосредственно соответствующим предприятием (учреждением, организацией). Жилищный кодекс определяет основные функции жилищно-эксплуатационных организаций: на них возлагается обязанность сохранять жилищный фонд и надлежаще его использовать, обеспечивать высокий уровень обслуживания граждан, контролировать соблюдение гражданами правил пользования жилым помещением, содержания жилого дома и придомовой территории.
Типовое положение о ЖЭО утверждается Правительством Российской Федерации или министерством, государственным комитетом, ведомством.
В крупных городах создаются единые ремонтно-строительные и единые жилищно-эксплуатационные службы.
Кодекс не определил конкретные формы жилищно-эксплуатационных организаций, установив лишь важнейшие начала их правового статуса. В настоящее время низовыми звеньями управления жилищно-коммунальным хозяйством являются: тресты, жилищно-эксплуатационные конторы (ЖЭК), жилищно-коммунальные отделы (ЖКО), дирекции по эксплуатации зданий, ремонтно-эксплуатационные управления (РЭУ), домоуправления и др. Организация управления жилищным фондом и коммунальным хозяйством на местах отличается большим разнообразием с учетом специфики города, другого поселения.
Так, в Москве систему управления жилищно-коммунальным хозяйством города образуют Дирекции единого заказчика (ДЕЗ), которые осуществляют функции заказчика на выполнение работ по содержанию и ремонту жилищного фонда и нежилых помещений; ими приняты на баланс жилые дома. Дирекции заключают договоры с ремонтно-эксплуатационными управлениями (предприятиями) или другими аналогичными предприятиями (в том числе частными фирмами), энерго- и водоснабжающими и другими специализированными организациями, обеспечивающими функционирование систем жизнеобеспечения зданий и прилегающих территорий.
В составе префектур административных округов города Москвы образованы управления жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, действующие на основе положений об их управлениях.
В целях повышения качества жилищных и коммунальных услуг, эффективности управления и пользования жилищным фондом в последнее время в Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде и в некоторых других городах практикуется привлечение на конкурсной основе к управлению жилищным фондом частных компаний.

Участие граждан в управлении жилищным фондом

Жилищный фонд требует постоянного внимания не только государственных органов власти и управления, специальных жилищных ремонтно-эксплуатационных и иных служб, но и населения, общественных организаций, нанимателей, собственников жилых домов и других жилых помещений.
Следует заметить, что и в прошлые годы предпринимались попытки внедрения в управление жилищно-коммунальным хозяйством начал общественного самоуправления. Так, в начале 30-х годов были образованы жилищно-арендные кооперативные товарищества (так называемые ЖАКТы), однако в конце 1937 года они были упразднены.
Согласно Конституции РФ (ст. 32) граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Фактическая реализация этого важного конституционного права предполагает, с одной стороны, создание государством соответствующих политических, юридических и иных гарантий, а с другой —-активную гражданскую позицию самого человека, его желание принимать участие в рассмотрении и решении государственных дел.
Применительно к сфере жилищных отношений данный вопрос нашел закрепление в Законе об основах жилищной политики. В ст. 5 Закона устанавливается, что "граждане, неправительственные, общественные организации и иные добровольные объединения нанимателей, арендаторов и собственников жилых помещений в домах всех форм собственности имеют право участвовать в управлении жилищным фондом по месту жительства с целью защиты своих экономических и социальных прав и интересов, участвовать в выборе эксплуатационных и ремонтных организаций".
Таким образом, в ст. 5 Закона содержится довольно широкая законодательная база для участия граждан, неправительственных организаций и других лиц в управлении жилищным фондом. Формы их участия весьма разнообразны. Это домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и советы граждан и другие органы местного (общественного) самоуправления, осуществляющие защиту жилищных прав граждан, оказывающие им другую необходимую помощь.
Например, довольно распространенной формой самоорганизации граждан в микрорайонах являются домовые комитеты, которые согласно законодательству имеют широкие полномочия в сфере управления жилищным фондом, в том числе по улучшению эксплуатации зданий, благоустройству придомовой территории, мобилизации населения на ремонт мест общего пользования и квартир и др. Вместе с тем в нынешних условиях назрела необходимость уточнить полномочия домовых комитетов как органов самоуправления граждан, обновить нормативные акты, регламентирующие их деятельность и взаимоотношения между населением и органами местной исполнительной власти.
Создаются и иные общественные неправительственные организации, имеющие главной задачей вовлечение населения в управление жилищным фондом, защиту прав владельцев и пользователей жилыми помещениями. Так, в Москве и некоторых других городах созданы территориальные общины, другие организации — фонды защиты прав владельцев недвижимости, которые проводят юридические консультации по вопросам совершения сделок с жилыми и нежилыми помещениями, участвуют в подготовке документов для нотариального оформления, переводе их с иностранных языков и т. п.
В жилищной сфере активно функционируют такие организации, как ассоциации и гильдии риэлтеров, комитеты защиты прав нанимателей, собственников жилых помещений и др.
Московской городской Думой принят в 1996 г. Закон "О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве", согласно которому граждане кварталов, улиц, домов вправе избрать свои комитеты (советы), назначить старосту на учредительном собрании или сходе жителей. Закон закрепляет за комитетами (советами) самоуправления полномочия представлять в органах власти интересы жителей, защищать их права, участвовать в поддержании общественного порядка на своей территории.
Важнейшей формой участия граждан в управлении жилищным фондом, защите своих жилищных прав, обеспечении сохранности жилищного фонда и его ремонте являются товарищества собственников жилья, образуемте для обеспечения эксплуатации многоквартирных домов, пользования квартирами и их общим имуществом. Образование таких товариществ предусмотрено Законом о товариществах собственников жилья. Товарищество собственников жилья представляет собой некоммерческую организацию, форму объединения домовладельцев (собственников жилых помещений) для управления и обеспечения эксплуатации жилого дома и других объектов недвижимого имущества, связанных с ним. В Законе определены порядок образования товарищества, права и обязанности его членов, порядок деятельности товарищества и многие другие вопросы.
Вместе с тем следует отметить, что на практике после принятия данного Закона образование товариществ собственников жилья идет не достаточно активно ввиду того, что пока еще не отработаны элементы финансового и правового функционирования товариществ собственников жилья (не решены, в частности, вопросы выделения средств из бюджета, определения границ кондоминиумов, в которых образуются товарищества, и др.). Не способствует развитию товариществ собственников жилья практика принудительного образования товариществ, что, к сожалению, происходит во многих регионах страны.