§ 2. Принципы организации и деятельности прокуратуры

Принципы организации и деятельности прокуратуры - это наиболее общие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к ней требования. Так как принципы определяют наиболее общие признаки и требования, то они обязательны для любого прокурорского работника, независимо от занимаемой должности или конкретного направления деятельности. В данном разделе речь идет о принципах организации и деятельности прокуратуры. Под этим понимаются такие принципы, которые реализуются в процессе организации и осуществления главной функции, прокуратуры-прокурорского надзора.
Организация и осуществление прокурорского надзора органически взаимосвязаны и практически неразделимы. Вот почему, имея в виду прокурорский надзор, мы не можем отделить принципы его осуществления от принципов организации этой деятельности прокурора. Основные принципы закреплены в Конституции РФ (ст. 129) и в Законе о прокуратуре РФ (ст. 4). Законодательное закрепление принципов определяет их правовую основу и подчеркивает обязательность соблюдения каждым прокурором и иным прокурорским работником.
Принцип централизации. Принцип централизации прежде всего относится к организации системы прокуратуры, но вместе с тем он имеет принципиально важное значение и для надзорной деятельности прокурора, Централизация прокуратуры означает, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры - Генеральному прокурору РФ, который возглавляет всю систему органов прокуратуры. Все прокуроры-руководители прокуратур на местах назначаются Генеральным прокурором РФ.
Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на всей территории РФ, что невозможно осуществить без руководства прокурорами из единого центра. Обеспечение единой законности на территории России предполагает такую организацию прокурорских органов, при которой обеспечивались бы единые требования осуществления прокурорского надзора во всех субъектах РФ, городах и районах. Исходя из принципа централизации каждый вышестоящий прокурор несет полную ответственность за правильную организацию работы всех подчиненных ему прокуроров.
Принцип централизации обеспечивает единство прокурорской практики, направляемой и координируемой Генеральной прокуратурой РФ. При реализации этого принципа проявляется сочетание единого руководства с инициативой, творческой активностью прокуроров на местах. Принцип централизации реализуется и в том, что назначение прокуроров и их подчиненность идет только по вертикали: нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры - Генеральному прокурору РФ.
Прокурор любого звена прокурорской системы при осуществлении надзора может быть заменен другим прокурором, за исключением специально оговоренных в законодательстве случаев (например, в заседаниях Пленума Верховного Суда РФ участвует Генеральный прокурор РФ, председателем коллегии прокуратуры субъекта Федерации является прокурор субъекта Федерации). Вышестоящий прокурор может взять на себя выполнение полномочий нижестоящего прокурора, а также поручить ему выполнение некоторых своих обязанностей, кроме случаев, определенных законом (например, прокурор субъекта Федерации не может поручить прокурору района принести протест в порядке надзора по уголовному или гражданскому делу на вступившие в силу приговор или решение суда, так как прокурору района закон такого права не предоставляет). Вместе с тем каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений и несет за принятое решение персональную ответственность.
Исходя из принципа централизации каждый вышестоящий прокурор обязан осуществлять руководство и контроль за работой подчиненных ему прокуроров и несет ответственность за правильную организацию работы по осуществлению надзора подчиненными прокурорами.
Принцип единства прокурорского надзора. Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура - единая федеральная система территориальных, специализированных (военные, транспортные, природоохранные и др.) прокуратур, которые подчиняются единому центру - Генеральной прокуратуре РФ. Принцип единства прокурорского надзора выражается в единообразных формах организации и деятельности всех прокурорских органов, единстве целей и общих задач осуществления надзора в стране, а также полномочий прокуроров по выявлению правонарушений и реагированию на них. Прокурорский надзор осуществляется на основе единого для всех звеньев прокуратуры законодательства. Прокурорский надзор един по своему внутреннему содержанию основного направления деятельности прокуратуры, сутью которого является проверка исполнения требований законов и устранение правонарушений.
Принцип единства прокурорского надзора реализуется в единоличном разрешении прокурором всех вопросов, связанных с прокурорским надзором. Все приказы и указания прокурора подписываются им лично и являются обязательными для нижестоящих прокуроров. Вышестоящий прокурор может единолично отменить акт надзора нижестоящего прокурора.
Осуществляя надзор за исполнением законов, каждый прокурор лично вносит протесты на незаконные акты, представления, возбуждает уголовные дела, принимает иные решения.
Единоначалие повышает персональную ответственность прокуроров за принимаемые решения, в особенности когда они сопряжены с применением мер государственного принуждения и ограничения прав граждан. Сказанное не означает полного отсутствия в системе прокуратуры коллегиального обсуждения и решения вопросов прокурорского надзора. В Генеральной прокуратуре и в прокуратурах субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратурах созданы коллегии для обсуждения наиболее важных вопросов деятельности прокуратур. Обсуждаются такие вопросы на совещаниях при руководителях прокуратур и в других формах. Однако реализуются решения этих совещательных органов через приказы прокуроров.
Принцип законности. Среди всех принципов организации и осуществления надзора важнейшее значение имеет принцип законности. Этот принцип - необходимое условие реализации всех остальных принципов деятельности прокуратуры. Законность - один из основополагающих принципов государственного руководства обществом в целом, важное средство укрепления и развития государственности, упрочения охраны и развития экономической базы государства, необходимое условие демократической системы государства.
Законность как принцип прокурорского надзора означает, что все органы прокуратуры, осуществляют свои надзорные функции в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законом права и интересы юридических и физических лиц. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры могут действовать только в пределах своих определенных законом полномочий.
Принцип законности имеет особое значение для прокурорского надзора потому, что на него возложена обязанность следить за исполнением законов всеми юридическими и физическими лицами, а потому и сама прокуратура, выполняя эту функцию, обязана предельно точно и неукоснительно соблюдать законы. Выполняя функцию надзора, прокуратура действует на основе законов, определяющих организацию и порядок ее деятельности: Конституции РФ, Закона о прокуратуре, других законодательных актов РФ.
Осуществляя свои полномочия, прокуроры действуют в интересах охраны закона и должны неуклонно соблюдать законность в собственной деятельности. Малейшее отступление от этого требования или ослабление надзора за исполнением законов в деятельности других органов и должностных лиц не только подрывают авторитет прокуратуры как органа надзора, но и наносят ущерб состоянию законности в стране. Деятельность прокуратуры может быть успешной только при условии абсолютного соблюдения и точного исполнения законов самими прокурорами. Вся организация и деятельность прокуратуры проникнуты, началами законности, требованием безусловного соблюдения законов в процессе осуществления прокурорского надзора. Осуществляя от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов, прокуроры обязаны служить примером уважительного отношения к закону и неукоснительного его исполнения в своей деятельности.
Реализация принципа законности при осуществлении прокурорского надзора приобретает особое значение в тех случаях, когда прокуроры принимают меры к наказанию лиц, допустивших правонарушение. Каждое действие прокурора в этих случаях, каждый его акт реагирования должны быть строжайшим образом основаны на законе, совершаться в формах, определенных законом, и ни в коем случае не нарушать права граждан и юридических лиц.
Принцип независимости прокурорского надзора. Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов независимо от федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов и общественных объединений. Это положение закона имеет принципиальное значение.
Сущность этого принципа заключается в том, что каждый прокурор в своей деятельности независим и при выполнении возложенных на него обязанностей руководствуется законами и изданными в соответствии с ними приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. Названным законом прокурор огражден от вмешательства в его надзорную деятельность каких бы то ни было федеральных или местных органов. Прокуратура может обеспечить точное исполнение законов только в том случае, если прокуроры реализуют свои полномочия независимо от местных и других органов государственного управления.
Независимость органов прокуратуры не означает отрыва прокуроров от местных органов власти и управления. Свои организационные мероприятия по осуществлению надзора и в целом укреплению законности прокуроры осуществляют в тесном контакте с центральными и местными органами представительной и исполнительной власти.
Принцип независимости организации и осуществления надзора имеет важнейшее государственное и политическое значение, так как только при последовательном соблюдении этого принципа прокуратура может достичь поставленных перед ней государством целей и задач. Осуществление принципа независимости органов прокуратуры обеспечивается их организационным построением, порядком назначения прокурорских кадров, установленной законом системой подчиненности и подотчетности прокуроров. Гарантией соблюдения этого принципа является ст. 5 Закона о прокуратуре, закрепившая недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Согласно этой статье воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом уголовную или административную ответственность.
Прокуроры не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, иначе как в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
Одной из черт или свойств принципа независимости является политическая независимость прокурора. Предусмотренное п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре запрещение прокурорам быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, или принимать участие в их деятельности исключает возможность влияния этих объединений на прокурора, а следовательно, и на принимаемые им решения в процессе осуществления прокурорского надзора. Известно, что во всех политических объединениях (партиях, движениях и т.п.) существует внутренняя, организационная дисциплина, подчинение меньшинства большинству, большая или меньшая степень обязательности выполнения решений руководящих органов объединений или их большинства. Эти решения могут не всегда совпадать с целями и задачами органов прокуратуры, поэтому их выполнение препятствовало бы реализации функций прокуратуры. Недопущение членства в такого рода объединениях, таким образом, исключает возможность для прокурора руководствоваться при осуществлении надзора чем-либо иным, кроме закона, приказов и указаний Генерального прокурора РФ.
Решению этой же задачи служит предусмотренное в том же п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре запрещение создания и деятельности общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры. Если прокурор не имеет права быть членом политических объединений, созданных вне органов и учреждений прокуратуры, то тем более он не имеет права их создавать и участвовать в деятельности таких организаций в самой прокуратуре. Поэтому возможность их создания в органах прокуратуры запрещена законом.
Конечно, каждый прокурор как гражданин и член общества может разделять или придерживаться каких-либо взглядов или доктрин тех или иных политических объединений, существующих, как известно, в настоящее время в большом количестве. Однако такое разделение тех или иных взглядов ни в коей мере не должно влиять на принятие им своих профессиональных решений.
Важность неукоснительного соблюдения принципа политической независимости прокуратуры особенно актуальна в периоды конкретных изменений социальных, политических и экономических отношений, свойственных для современного российского общества.
Принцип гласности. Этот принцип также закреплен в ст. 4 Закона о прокуратуре. В ней сказано, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной, специально охраняемой законом тайне; информируют федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Одна из форм реализации названного принципа прокурорского надзора закреплена в п. 6 ст. 12 Закона о прокуратуре. Согласно этой статье Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в РФ и отчет о проделанной работе по их укреплению. Из этого закона вытекает, что прокуратура информирует органы государственной власти не только о состоянии законности в РФ, но и о результатах своей работы по ее укреплению. В названных статьях Закона говорится о деятельности только Генерального прокурора РФ, но на практике все подчиненные ему прокуроры, действующие, естественно, на своем уровне полномочий, также постоянно информируют местные органы власти о результатах своей работы.
Реализация принципа гласности обеспечивается созданием в органах прокуратуры специальных структурных подразделений (в Генеральной прокуратуре РФ) или помощников прокурора, отвечающих за связь со средствами массовой информации, организующих эту работу на местах.
Важность принципа гласности определяется тем, что его реализация способствует информированности органов государственной власти и общества о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению уровня правосознания населения и в конечном итоге - укреплению законности. Последнее имеет особо важное значение для самой прокуратуры. Отчетность прокуратуры о проделанной работе по укреплению законности в целом, доступность информации о работе прокуратуры по конкретным уголовным и гражданским делам, разрешению материалов о преступлениях и правонарушениях для средств массовой информации способствуют недопущению нарушений законности в работе самой прокуратуры. Однако следует иметь в виду, что не вся информация о работе прокуратуры может быть предана гласности. В тех случаях, когда предание гласности информации о работе прокуратуры по конкретным делам и материалам может причинить вред интересам государства и граждан, такая гласность не допускается. Сказанное не изменяет вывода о том, что принцип гласности - необходимое условие прокурорского надзора, значимость которого существенно возросла на современном этапе развития демократии в РФ.