Глава 23. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Рейтинг пользователей: / 0
ХудшийЛучший 
Арбитражное процесуальное право - Комментарий Арбитражный процессуальный кодекс РФ


Статья 191. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов

Комментарий к статье 191

1. АПК 1995 г. не предусматривал специальных норм, а тем более целой главы, посвященных оспариванию нормативных правовых актов, поскольку данная категория дел не была подведомственна арбитражным судам.

Возможность обжалования нормативных правовых актов в судебном порядке в целом была установлена в гл. 24.1 ГПК РСФСР в рамках производства по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Большее внимание правоприменительная практика уделяла проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным законам по заявлению прокурора, чему ранее было посвящено специальное Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" <1>. В соответствии с Постановлением Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" данное Постановление утратило силу.

<1> Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1997.

Отнесение указанной категории дел к подведомственности арбитражных судов связано с рассмотрением арбитражными судами всех категорий дел, относящихся к экономической, в том числе предпринимательской, деятельности. Однако, как отмечает В.М. Жуйков, "дела об оспаривании указанных нормативных правовых актов, несмотря на то что они имеют отношение к предпринимательской деятельности лиц, обратившихся в суд, не носят экономического характера, поскольку вопросы, связанные с этой деятельностью истцов, суд не исследует и решения по ним не принимает... Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в порядке так называемого нормоконтроля, в них разрешаются только вопросы абстрактного права (соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативному правовому акту большей юридической силы). Правоотношения, возникшие в связи с применением этого акта в отношении истца, и связанные с этим вопросы его субъективного права предметом судебного разбирательства не являются" <1>, что следует учитывать при рассмотрении данной категории дел.

<1> Жуйков В.М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М.: Статут, 2006.

Важное значение при рассмотрении данной категории дел имеет информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" <1>.

<1> Вестник ВАС РФ. 2004. N 10.

2. Дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны не только арбитражным судам, но и судам общей юрисдикции, в связи с чем важное значение имеет разграничение компетенции судов по рассматриваемой категории дел. Кроме того, необходимо учитывать компетенцию Конституционного Суда РФ в данном вопросе.

Согласно п. 1 ст. 29 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подведомственны арбитражным судам при условии, что федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Например, согласно ч. 2 ст. 138 НК РФ судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Как отмечается в п. 8 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" согласно п. 3 ст. 9 НК РФ налоговыми органами являются федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы. Поэтому заявления  о  признании   недействующими   регулирующих  налоговые  отношения  нормативных правовых актов, принятых другими органами, могут рассматриваться арбитражными судами лишь в тех случаях, когда возможность рассмотрения именно таких заявлений предусмотрена иными федеральными законами.

Пункт 4 ст. 5 ТмК РФ устанавливает, что нормативные правовые акты федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражный суд в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве в арбитражных судах. В упомянутой статье ТмК РФ отсутствует указание на субъектный состав участников правоотношений, из которых возник спор, как критерий определения подведомственности. Следовательно, рассмотрение дел, связанных с обжалованием нормативных правовых актов названного министерства, относится к исключительной компетенции арбитражных судов вне зависимости от состава участников таких споров в тех случаях, когда эти акты затрагивают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <1>.

<1> Пункт 12 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

Согласно ст. 7.1 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <1> споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде. Как отмечается в п. 11 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", согласно названному Закону подведомственность таких споров арбитражному суду не ставится в зависимость от субъектного состава участников споров. Кроме того, государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию во всех случаях относится к сфере экономической деятельности и направлено на регламентацию предпринимательской деятельности энергоснабжающих организаций. Поэтому рассмотрение указанных споров, в том числе и в случае, когда заявителем является физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, в соответствии с ч. 3 ст. 27, п. 5 ст. 29 Кодекса и ст. 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" относится к исключительной компетенции арбитражных судов.

<1> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316.

Статья 36 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" <1> предусматривает, что экономические споры и иные дела, связанные с регулированием настоящим Федеральным законом отношений (в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц), рассматриваются арбитражными судами.

<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4851.

В соответствии со ст. 46 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или в арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. Аналогичная норма содержится в ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Несмотря на то что указанные законы четко не предусматривают в названных нормах подведомственности дел к арбитражным судам, а Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был принят до вступления в силу АПК 2002 г., когда у арбитражных судов не было полномочий на рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов, арбитражные суды в настоящее время рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, нарушающих права предприятий, организаций и предпринимателей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Однако имеют место и такие решения арбитражных судов, которые отказывают по названному основанию в рассмотрении дела в связи с неподведомственностью спора. Так, Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 13 октября 2004 г. N А28-7869/2004-344/27 было отказано в рассмотрении заявления Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области о признании недействующими абз. 6 п. 2.5.4, п. 8 Правил пользования автобусами и троллейбусами в городе Кирове, утвержденных решением Кировской городской Думы 28 апреля 2004 г. N 26/8, изменении п. п. 2.3, 2.5, 3.4.3, абз. 2 и 4 п. 2.6 Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове, утвержденного решением Кировской городской Думы 28 апреля 2004 г. N 26/7, со ссылкой на то, что споры об обжаловании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражных судах РФ только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела. В обоснование приведены следующие доводы: исходя из норм, установленных ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. ст. 29, 191, ч. 2 ст. 192 АПК РФ, п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", п. 11 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", не следует, что решение городской Думы может быть обжаловано исключительно в арбитражный суд. Закон определил альтернативную подсудность. Оспариваемые нормативные акты по субъектному составу распространяются как на предпринимателей, так и на физических лиц. В требовании Управления назван п. 8.12 Правил пользования автобусами и троллейбусами в городе Кирове, который относится непосредственно к деятельности физического лица. При таких обстоятельствах заявленные требования не подлежали рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем суд правомерно прекратил производство по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

В связи с вышеизложенным важное значение имеет разъяснение Президиума ВАС РФ, данное в информационное письмо от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", согласно п. 9 которого по существу Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установили, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

3.         В п. 5 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской    Федерации"    предусмотрено,    что    законы    субъектов    РФ,     правовые    акты законодательного (представительного) органа государственной власти, правовые акты органов исполнительной   власти   субъектов   РФ   и   правовые   акты   их  должностных  лиц   могут   быть обжалованы в судебном порядке. Арбитражные суды в этом Законе не указаны в качестве судов, компетентных    рассматривать   такие   заявления.    Следовательно,    заявления    о   признании
недействующими   нормативных   правовых   актов   субъектов   РФ   не   подлежат   рассмотрению арбитражными судами (кроме заявлений о признании недействующими указанных в подп. "а" п. 6 ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" актов органов государственной власти субъектов РФ, противоречащих антимонопольному законодательству). Не предусматривают возможности оспаривания в арбитражном суде нормативных правовых актов, в частности, Земельный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральные законы "О лицензировании отдельных видов деятельности",  "О государственном регулировании производства и оборота
этилового  спирта,   алкогольной   и   спиртосодержащей   продукции",   "О  плате  за   пользование водными объектами",  на что обращается внимание в п.  п.  14,  15 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

4.         Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного   круга   лиц,   рассчитанные   на   неоднократное   применение   и   действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Основаниями для оспаривания нормативного правового акта являются противоречие оспариваемого нормативного правового акта закону или нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его отдельными положениями прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 193 АПК РФ в заявлении об оспаривании нормативного правового акта должно быть указано, в частности, какие права и свободы гражданина или юридического лица нарушаются этим актом или его отдельными положениями.

5.  Граждане и организации могут обращаться в суд лишь за защитой своих прав и свобод в соответствии со ст. 4 АПК РФ (ст. 4 и комментарий к ней). Исключение составляют случаи, когда заявители вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц.

Исходя из этого заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявления граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству арбитражных судов, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 192 АПК РФ. В принятии таких заявлений как не подлежащих рассмотрению и разрешению в рамках арбитражного процесса следует отказывать (возвращение заявления) на основании п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ: возвращение искового заявления, когда дело неподсудно арбитражному суду. Если названные обстоятельства будут установлены в судебном заседании, производство по делу подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 Кодекса.

6.  Арбитражные суды не рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а)    федеральных   законов,   нормативных   актов   Президента   РФ,   Совета   Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных   по   вопросам,   относящимся   к   ведению   органов   государственной   власти   РФ   и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной  власти РФ и органами  государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г)  не вступивших в силу международных договоров РФ.

7.   В   соответствии   с   Постановлением   Конституционного   Суда   РФ   N   1-П,   а   также   с Постановлениями этого же Суда от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ, от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений  ст.  ст.   1,  21   и  22  Федерального закона  "О  прокуратуре  Российской Федерации", от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений ст. ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. ст. 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Конституционный Суд РФ подтвердил недопустимость рассмотрения в
Верховном Суде РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной  власти  РФ и  органов  государственной  власти  субъектов  РФ, что  входит в компетенцию Конституционного Суда РФ. Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных   правовых   актов,   только   если   при   этом   не   затрагивается   вопрос   об   их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны. Данное Постановление было принято до вступления в силу АПК РФ (в то время, когда дела в сфере нормоконтроля были отнесены лишь к подведомственности судов общей юрисдикции), в связи с чем его положения в настоящее время распространяются не только на суды общей юрисдикции, в том числе Верховный Суд РФ, но также и на арбитражные суды в соответствии с их компетенцией.

8.  Комментируемая статья наряду со ст. ст. 192, 193 АПК РФ была предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. Основанием для подачи жалобы в данный Суд стало Постановление ФАС Уральского округа от 2 марта 2004 г., которым было прекращено производство по делу о признании  недействительным письма федерального государственного учреждения "Уральский центр стандартизации, метрологии и сертификации" на том основании, что письмо не может быть признано ни нормативным, ни ненормативным актом, носит информационный (общеразъяснительный) характер, а потому не подлежит оспариванию в арбитражном суде. Как отметил Конституционный Суд РФ в Определении от 20 декабря 2005 г. N 518-O "Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб ООО "Нефте-Стандарт" на нарушение конституционных прав и свобод положениями глав 23 и 24, статей 153, 191, 192, 193, 197, 198, 199, 287, 292, 299, 301, 305 и 306 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", оспариваемые заявителем законоположения не препятствуют оспариванию в судебном порядке актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе писем центров стандартизации, метрологии и сертификации, если по своему содержанию они затрагивают права и законные интересы граждан и юридических лиц при осуществлении предпринимательской деятельности в той или иной сфере экономики. При рассмотрении подобных дел суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, какой характер носит оспариваемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права юридических лиц и предпринимателей, соответствует ли законам, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав, - иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции РФ. Такую правовую позицию сформулировал Конституционный Суд РФ в своем официально опубликованном Определении от 5 ноября 2002 г. по жалобе некоммерческой организации -учреждения по управлению персоналом "Персона". Данная позиция сохраняет свою силу и применима при разрешении вопроса, поставленного заявителем.

Решение вопросов о том, какой характер - нормативный или ненормативный - носят письма федерального государственного учреждения "Уральский центр стандартизации, метрологии и сертификации", а также о возможности их оспаривания в арбитражном суде к компетенции Конституционного Суда РФ не относится.

9. Поскольку дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, то их подсудность определяется в соответствии со ст. 34 АПК РФ. Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Дела об оспаривании иных нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются в первой инстанции арбитражными судами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.