Печать
PDF

ГЛАВА 3 ДЖЕРЕЛА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА - Страница 4

Posted in Аграрное право - М.В. Шульга Земельне право України

 

§ 4. Підзаконні акти як джерела земельного права

Підзаконні нормативні акти як джерела земельного пра­ва — це нормативно-правові акти, що виражають земельну політику держави, не суперечать Конституції України, Зе­мельному кодексу України, законам України і розвивають та деталізують їх положення. Функціонування підзаконних нормативних актів у системі джерел земельного права зумов­лене в першу чергу багаторівневою структурою самих зе­мельних відносин, які потребують не тільки законодавчого, а й підзаконного (у тому числі локального) нормативного ре­гулювання. Крім того, існування таких актів пов'язане з не­обхідністю оперативного вирішення конкретних питань у відповідних сферах життєдіяльності суспільства, пов'яза­них з використанням та охороною земель.

Підзаконні акти як джерела земельного права утворюють складну ієрархічну систему. їх можна класифікувати за різ­ними критеріями:

1) за суб'єктами видання — земельно-правові акти глави держави, уряду, центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, органів і посадових осіб місцевого самов­рядування та ін.;

2)  за компетенцією правотворчого органу і сферою дії ак­та — загальні, відомчі, локальні. До перших належать, зокре­ма, нормативні акти, наприклад, Президента, уряду, які обов'язкові для виконання на всій території держави. Відом­чими джерелами земельного права є земельно-правові нор­мативні акти органів спеціальної компетенції (міністерств і державних комітетів), які поширюються тільки на організа­ції та осіб даного міністерства. Існують і міжвідомчі джерела земельного права. До локальних джерел земельного права належать нормативні акти місцевих органів державної вико­навчої влади та органів місцевого самоврядування, сфера дії яких обмежена відповідною територією;

3) за зовнішньою формою акта—укази, постанови, розпо­рядження, рішення, накази і т. ін.;

4)  за характером правотворчої компетенції (наприклад, нормативні акти глави держави) і прийняті в порядку реалі­зації делегованих повноважень (наприклад, нормативні акти органів місцевого самоврядування);

5)   за часом дії — постійні й тимчасові;

6)   за порядком прийняття — земельно-правові акти, вида­ні особисто (наприклад, керівником міністерства), і прийняті
колегіально (наприклад, Кабінетом Міністрів).

З урахуванням положень Конституції та законів України розрізняють такі види підзаконних актів як джерел земель­ного права: постанови та інші нормативно-правові акти Верховної Ради України, нормативні укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України та нормативно-правові акти міністерств та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також нормативно-правові акти суб'єктів місцевого са­моврядування.

До підзаконних правових актів як джерел земельного пра­ва належать і закони Автономної Республіки Крим, які регла­ментують суспільні земельні відносини.

Серед нормативно-правових актів, що є джерелами зе­мельного права, самостійне місце посідають постанови Вер­ховної Ради України із земельних питань, які вона приймає відповідно до ст. 91 Конституції.

До таких джерел відносять, зокрема, постанови Верховної Ради України «Про земельну реформу» від 18 грудня 1990 р.1, «Про прискорення земельної реформи та приватизацію зем­лі» від 13 березня 1992 р.2, «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 р.3 та ін.

Елементом системи джерел земельного права, які прий­маються органами виконавчої влади, є обов'язкові для ви­конання нормативні укази та розпорядження Президента України.

Укази, прийняті Президентом України відповідно до ст. 106 Конституції, належать до звичайних. До цієї групи дже­рел земельного права входять, скажімо, Указ «Про заходи що­до подальшого розвитку садівництва та городництва» від 23 вересня 1999 р.1

Разом з тим слід відзначити, що практиці державотворен­ня в Україні відомі нормативні укази Президента, які дістали назву надзвичайних. Вони були прийняті Президентом Укра­їни з економічних питань протягом трьох років після набран­ня чинності Конституцією України відповідно до п. 4 Перехід­них положень Конституції.

Широке коло суспільних земельних відносин регламен­тують постанови й розпорядження Кабінету Міністрів Ук­раїни. Цей вищий орган у системі органів державної вико­навчої влади приймає нормативно-правові акти на розви­ток і виконання Конституції і законів України, а також ука­зів Президента України. Постановами уряду оформляються найважливіші рішення у сфері земельних відносин, а рі­шення з оперативних, поточних питань видаються у вигля­ді розпоряджень.

Так, з метою проведення єдиної науково-технічної політи­ки у сфері охорони та раціонального використання земель сільськогосподарського призначення Кабінет Міністрів прийняв постанову «Про державний технологічний центр охорони родючості грунтів» від 4 серпня 2000 р.2

Слід зазначити, що цей орган також приймає відповід­ні постанови на виконання прямої вказівки, яка може бу­ти зафіксована в законі, постанові Верховної Ради чи ука­зі Президента України. Так, наприклад, згідно зі ст. 20 ЗК України зміна цільового призначення земель, які перебу­вають у власності громадян або юридичних осіб, здійсню­ється за ініціативою власників земельних ділянок у поряд­ку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України. На виконання цього припису Кабінет Міністрів України 11 квітня 2002 р. затвердив Порядок зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності грома­дян або юридичних осіб1.

Джерелами земельного права виступають також норма­тивні акти міністерств, державних комітетів, інших цен­тральних органів державної виконавчої влади, господар­ського управління і контролю. Ці акти (накази, інструкції та ін.) покликані деталізувати загальні положення, закріплені в законах, постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів, указах Президента України, присвячених регламентації зе­мельних відносин. їх приймають уповноважені органи у ме­жах їх компетенції з власної ініціативи або за дорученням вищих органів.

Відомчі нормативні акти є найменш організованою частиною ієрархічної структури джерел національного права взагалі і земельного права зокрема. Це пов'язано перш за все з відсутністю у даній структурі єдиного актив­ного центру та значною кількістю відомчих нормативних актів. Вони, як правило, є обов'язковими тільки для тих підприємств, установ та організацій, що входять до систе­ми конкретного міністерства, а також для їх посадових осіб. Однак, у деяких випадках міністерство за спеціаль­ними нормативними розпорядженнями може дістати пра­во видавати правові акти міжвідомчого характеру. Таке право було надано, зокрема, Державному комітету України по земельних ресурсах, який наказом від 11 березня 1997 р. затвердив Положення про здійснення державної землевпорядної експертизи2.

Для впорядкування відомчої правотворчої діяльності Мініс­терство юстиції України здійснює державну реєстрацію цих ак­тів на предмет їх повної відповідності чинному законодавству.

У структурі джерел земельного права є також нормативні рішення й розпорядження місцевих органів виконавчої вла­ди та органів місцевого самоврядування. Вони мають пере­важно деталізуючий характер. їх головне завдання полягає у забезпеченні конкретизації тих положень, які закріплено в актах загального регулювання. Так, голови місцевих держав­них адміністрацій приймають розпорядження у межах повноважень, у тому числі з питань застосування земельного за­конодавства, відповідно до Конституції та Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Акти місцевих держав­них адміністрацій, що суперечать чинному законодавству або інтересам територіальних громад, можуть бути оскарже­ні до органу виконавчої влади вищого рівня або суду.

Органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами, приймають рішення, які теж можуть виступати джерелами земельного права.

Значну роль у забезпеченні єдиної правозастосовної практики та зміцнення законності в галузі земельних відно­син відіграють керівні роз'яснення пленумів Верховного Суду і Вищого господарського суду України.

У сучасних умовах здійснення у країні судової реформі в українській правовій літературі правознавцями активно об­говорюється проблема визнання судового прецеденту джере­лом права. З цього приводу висловлюються як прихильники судового прецеденту1, так і противники ідеї визнання судової практики джерелом українського права2.

Разом з тим слід мати на увазі, що судові органи не ство­рюють нові правові норми, а лише тлумачать їх суть. Роз'яс­нення цих органів не можна вважати джерелами права в за­гальноприйнятому розумінні.

Особлива роль у правовій системі належить рішенням Конституційного Суду України, які згідно зі ст. 150 Конститу­ції є обов'язковими до виконання на території України, оста­точними і не можуть бути оскаржені. Конституційний Суд має виключне право на офіційне тлумачення Конституції та законів України. Це передбачає не лише скасування чи зміну окремих положень зазначених нормативно-правових актів, а й видання нових конституційних нормативно-правових при­писів, у тому числі у сфері земельних відносин.