18.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель водного фонда

К землям водного фонда относят земли, занятые водными объекта­ми, а также земли водоохранных зон, водных объектов, выделяемые под полосы отвода гидротехнических, водохозяйственных и иных сооруже­ний, необходимых для использования водных объектов.

В соответствии со ст. 102 ЗК РФ земли водного фонда могут ис­пользоваться для строительства и эксплуатации сооружений, обеспе­чивающих удовлетворение потребностей населения в питьевой воде, бытовых, оздоровительных и других потребностей населения, а также для водохозяйственных, сельскохозяйственных, энергетических, приро­доохранных, промышленных, рыбохозяйств'енных, транспортных и иных государственных или муниципальных нужд при соблюдении установ­ленных требований.

Земля — важнейшая часть окружающей среды. Она является про­странственно-операционным базисом всех находящихся на ней как ес­тественных, так и искусственных предметов материального мира. В том числе на ней располагается вода. Вообще вода — это химическое со­единение водорода и кислорода, существующее в жидком, твердом и газообразном состояниях. Вода, находящаяся в жидком состоянии, по­крывает почти ³/₄поверхности земли. Вода появилась много миллионов лет назад, в ней зародилась жизнь. Это, можно сказать, второй после земли компонент окружающей природной среды.

Вода играет и будет играть важнейшую роль в жизни общества, без нее невозможно существование животного и растительного мира. Поэтому крайне необходима разработка вопросов рационального ис­пользования и охраны воды как основы всего живого.

Вода является важнейшим компонентом окружающей среды, возоб­новляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, использу­ется и охраняется в Российской Федерации как основа жизнедеятель­ности народов, проживающих на прилегающих к водным объектам тер­риториях, обеспечивает' экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира.

Впервые земли водного фонда в самостоятельную категорию выдели­ли Основы земельного законодательства в 1968 г. В настоящее время под водным фондом понимается совокупность водных объектов в пределах территории РФ, включенных или подлежащих включению в Государствен­ный водный кадастр РФ (ст. 1 ВК РФ от 16.И .1995 № 167-ФЗ (в ред. от 24.12.2002)¹)-

Водные объекты — основа жизни и деятельности народов, прожи­вающих на соответствующей территории. В силу чего земли водного фонда выделены в самостоятельную категорию.

Водным объектом является сосредоточение вод на поверхно­сти суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима.

В зависимости от физико-географических, гидрорежимных и других признаков водные объекты классифицируются по следующим основа­ниям:

 

• по отношению к поверхности земли;
• по отношению к территории государства;
• по субъектам пользования.

 

По первому основанию водные объекты делятся на:

•   поверхностные водные объекты —  постоянное или временное сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа, име­ющее границы, объем и черты водного режима, которые в свою оче­редь подразделяются на:

 

• поверхностные водотоки и водохранилища на них (реки, ручьи, каналы);
• поверхностные водоемы (озера, водохранилища, болота и пруды);
• ледники и снежники;

 

•   подземные водные объекты —  сосредоточение  находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее границы, объем
и черты водного режима. К ним относятся:

 

• водоносный горизонт;
• бассейн подземных вод;
• месторождение подземных вод;
• естественный выход подземных вод.

 

По второму основанию водные объекты можно разделить на:

•    внутренние морские воды — морские   воды,   расположенные   в сторону берега от исходных линий,  принятых для  отсчета ширины
территориального моря Российской Федерации;

территориальное море РФ — прибрежные морские воды шири­ной 12 морских миль, отмеряемых в соответствии с нормами между­народного права и законодательством РФ.

По третьему основанию водные объекты подразделяются на:

• водные объекты общего пользования — водные объекты,  нахо­дящиеся в общедоступном, открытом пользовании;
• водные   объекты   особого   пользования —   объекты,    которыми пользуется ограниченный круг лиц.

В особую группу выделяются трансграничные (пограничные) вод­ные объекты, под которыми понимаются поверхностные и подземные водные объекты, обозначающие, пересекающие границу между двумя или более иностранными государствами или по которым пролегает Государственная граница Российской Федерации.

ВК РФ определяет, что объектом водных отношений является вод­ный объект или его часть.

Водный объект — это сосредоточение вод на поверхностисуши в пределах ее рельефа либо в недрах, имеющих границы и черты водного режима.

Поверхностные воды и земли, покрытые ими или сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект. Подземные воды и вмещающие их горные породы также рассматриваются как единый водный объект. В силу недвижи­мости земли правовой режим водных объектов регулируется водным законодательством. Так как он тесно переплетается с правовым ре­жимом земель, на которых находятся водные объекты, то они и опре­деляют правовой режим этих земель.

Главной составной частью земель водного фонда являются водопо-крытые земли, т.е. земли, покрытые водой относительно устойчиво: веч­но или ббльшую часть года. Примером может служить дно и берега прудов.

К числу вышеназванных земель нельзя отнести земли, покрыва­ющиеся водой на короткие промежутки времени. Например, весной в лощине собирается вода, которая затем высыхает в силу объективных и субъективных причин.

 

К водным объектам относятся:

 

• реки, озера, ручьи, болота, водохранилища, пруды, каналы и Другие поверхностные и искусственные водотоки и водоемы;
• ледники и снежники;
• гидрологические бассейны, месторождения подземных вод, водо­носные горизонты и естественные выходы подземных вод, в том чис­ле термальных;
• внутренние морские воды и территориальное море РФ. Водные объекты, включенные в состав водного фонда, подлежат регистрации в государственном водном кадастре. Этот фонд находится под защитой и охраной государства.

 

Водные объекты, включенные в состав водного фонда, подлежат уче­ту и регистрации в государственном водном кадастре. ВК РФ опреде­ляет, что государственный учет поверхностных и подземных вод пред­ставляет собой систематическое определение и фиксацию в установлен­ном порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории. Государственный учет вод осуществляется в целях обеспечения текущего и перспективного планирования рационального использования водных объектов, их восстановления и охраны.

Государственный водный кадастр представляет собой свод дан­ных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Государственный водный кадастр ве­дется в Российской Федерации по единой системе и основывается на данных государственного учета вод.

Следует отметить, что водное законодательство РФ регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов.

Отношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной в водных объектах, не относятся к предмету дан­ного регулирования.

Отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским законодательством, санитар­ным и иным законодательством РФ.

Отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и живот­ного мира, атмосферного воздуха, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.

Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) регламентируются водным законодательством.

Приведенные выше отношения в области использования и охра­ны водных объектов регулируются в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оп­тимальных условий водопользования, качества поверхностных и подзем­ных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требо­ваниям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истоще­ния; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем.

К землям водного фонда относят территории, занятые водными объектами, гидротехническими и другими водохозяйственными соору­жениями, а также земли, выделенные под полосы отвода водоемов, магистральных межхозяйственных каналов и коллекторов. Таким об­разом, земли водного фонда можно разделить на две категории: непо­средственно покрытые водой и прилегающие к водоемам, предна­значенные для использования и охраны вод. Они используются для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлет­ворение потребностей населения в питьевой воде, бытовых, оздорови­тельных и Других потребностей населения, а также водохозяйствен­ных, сельскохозяйственных, природоохранных,- промышленных, рыбохо-зяйственных, энергетических, транспортных и иных общественных потребностей.

Для охраны природы (источников водоснабжения) и производствен­ных водных объектов, требующих специальной санитарной защиты, а также для обеспечения защиты населения от негативного воздействия промышленных, транспортных и других объектов в соответствии с за­конодательством устанавливаются санитарные зоны, в пределах которых вводится особый правовой режим использования земель.

Порядок использования, т.е. правовой режим земель водного фон­да, определяется ЗК РФ и ВК РФ¹.

На федеральном уровне действует также Федеральный закон от 06.05.1998 № 71-ФЗ «О плате за пользование водными объектами» (в ред. от 24.12.2002)².

Не входят в состав водного фонда замкнутые, небольшие по пло­щади и непроточные водоемы искусственного происхождения на зе­мельных участках, находящихся в собственности юридических или физических лиц, а также пресные подземные воды первого от поверхности водоносного горизонта, если он не является и не может являть­ся источником централизованного водоснабжения.

Необходимо, чтобы эти водоемы не имели гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.

Включение водных объектов в состав водного фонда и исключение из него проводятся в порядке, установленном водным законодательством.

В силу того что правовой режим водных объектов, урегулирован­ный водным законодательством, тесно переплетен с правовым режимом земель, на которых расположены эти водные объекты, земли водного фонда выделены в самостоятельную категорию.

Правовой режим земель водного фонда имеет специфическую осо­бенность, обусловленную их основным хозяйственным назначением.

Помимо водопокрытых в категорию земель водного фонда входят приводоемные земельные участки: береговые полосы вдоль внутрен­них водных путей; полосы отвода каналов и водоемов; прилегающие к водоемам земельные участки, занятые гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями и устройствами и т.п.¹

Последняя группа земель выполняет обслуживающую по отноше­нию к водоемам роль и зависит от них.

В связи с тем что водоемы играют разнообразную роль в жизни человека и общества, использование их может быть урегулировано многоаспектно: в качестве источника получения питьевой воды; в качестве рыбохозяйственного водоема; в качестве водоема для купа­ния людей; в качестве судоходного водоема; в качестве средства ле­сосплава и т.п.

В силу этого на землях водного фонда может действовать сводный правовой режим, предусмотренный различными нормативно-правовы­ми актами: положениями об охране рыбных запасов; уставами о внут­реннем водном транспорте; законом об охране и использовании живот­ного мира; законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и др.

Анализируя этот конгломерат нормативно-правовых актов, можно сделать вывод о том, что земли водного фонда имеют правовой режим, обусловленный правовым режимом расположенных на них водных объектов:

• целевым назначением водоемов. Так, если водоем используется для получения вод питьевого назначения, то вокруг него устанавливаются соответствующие округа санитарной охраны; если он исполь­зуется в качестве рыбохозяйственного, то на прибрежных полосах его действует правовой режим охраны рыбных запасов, ограничения хо­зяйственной деятельности, оказывающей отрицательное влияние на состояние рыбных запасов; если водоем решено использовать в каче­стве места для купания, то вводятся определенные ограничения на деятельность хозяйственных предприятий, сбрасывающих сточные воды в этот водоем, и т.п.;

• экологической обстановкой, сложившейся в месте нахождения его. Так, если данная местность оказалась объявленной зоной чрезвы­чайной экологической ситуации или зоной экологического бедствия, то могут быть ограничены и даже прекращены все виды природопользова­ния, в том числе использование данного водоема {ст. 58, 59 Федераль­ного закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»¹);

• правовым статусом субъектовземлепользования.Так, забор воды сельскохозяйственным предприятием, использующим водный объект для питьевых нужд в порядке централизованного водоснабже­ния, производится в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами водозаборных сооружений и лицензиями на водо­пользование.

Перечисленное присуще общему правовому режиму земель водно­го фонда. Однако наряду с общим действует специальный правовой режим, обусловленный особым целевым назначением конкретно выде­ленной в пользование земли водного фонда или конкретно выделен­ного водоема.

Например, предоставление водоема для нужд сельского хозяйства порождает обязанности предотвратить попадание воды в мелиоратив­ные системы из источников водозабора и создавать благоприятный режим почвенной влаги; при использовании водоема для нужд энер­гетики предприятия, эксплуатирующие на водоемах гидротехнические сооружения, обязаны обеспечить режим наполнения и сработки водо­хранилищ, установленный с учетом всех водопользователей, находящих­ся в зоне влияния водохранилищ; при предоставлении водоема пре­имущественно для рыбохозяиственнои деятельности права других во­допользователей, кроме питьевого водоснабжения, могут быть ограничены в интересах рыбного хозяйства.

Кроме того, специальный правовой режим земель водного фонда обус­ловлен естественным взаимодействием природных объектов, наклады­вающим отпечаток на правовое регулирование данной категории земель.

Так, естественная подпитка и охрана водоемов осуществляются через водоохранные леса, а поэтому режим хозяйственной деятельно­сти в лесах водоохранных зон направлен на сохранение природных свойств водных объектов. Иначе говоря, использование земель водно­го фонда осуществляется в комплексе через водопользование и лесо­пользование.

В отличие от иных природных объектов водоемы далеко не все­гда могут использоваться в локальном порядке.. Некоторые водные объекты (особенно реки) могут располагаться в пределах нескольких субъектов РФ или даже нескольких государств. Однако реки, по об­щему правилу, представляют собой и физико-географическое, и хозяй­ственное единство. Использование водного объекта в одном месте (на­пример, использование реки в ее верховье) может существенно отра­зиться на ее состоянии в целом. Поэтому в использовании водоемов традиционно сложился бассейновый принцип регулирования водных отношений. Например, структурными подразделениями Министерства природных ресурсов РФ являются бассейновые водохозяйственные уп­равления и территориальные органы управления водным хозяйством.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, при­мыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать вод­ные объекты для своих нужд только в той мере, в какой это не нару­шает права и законные интересы других лиц.

Пользователи земельными участками, примыкающими к поверхно­стным водным объектам, не должны препятствовать использованию и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ.

На подзаконном уровне принят ряд нормативных актов, которые также определяют порядок использования земель водного фонда. К ним можно отнести постановления Правительства РФ от 13.09.1996 № 1097 «О порядке разработки, согласования, государственной экспер­тизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов»¹, от 23.11.1996 № 1403 «О ведении государ­ственного водного кадастра Российской Федерации»², а также утвер­жденные постановлениями Правительства РФ от 23.11.1996 № 1404 Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах³, от 14.03.1997 №307 Положение о ведении госу­дарственного мониторинга водных объектов⁴ и др.

Поскольку земли водного фонда представляют собой один из эле­ментов системы, воды являются базисом поверхностных водных объек­тов и участвуют в природном функционировании; все экосистемы зем­ли, занимаемые водными объектами, как правило, являются государ­ственной собственностью.

Согласно ВК РФ все водные объекты, а также обособленные вод­ные объекты (замкнутые водоемы), не находящиеся в муниципальной собственности, в собственности граждан и юридических лиц, являются государственной собственностью. Причем государственная собствен­ность на водные объекты делится на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. В федеральной собственно­сти находятся:

 

• поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территориях двух или более субъектов РФ;
• подземные водные объекты, расположенные на территориях двух или более субъектов РФ;
• водные объекты, располагающиеся на территориях несколь­ких субъектов либо одного, но этот объект необходим для обеспече­ния реализации государственных потребностей, отнесенных к полно­мочиям Российской Федерации;
• водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб; трансграничные водные объекты; внутрен­ние морские воды; территориальное море РФ; иные водные объекты, являющиеся особо охраняемыми территориями федерального значения, территории курортов федерального значения и др.

 

Для признания конкретного водного объекта федеральной собствен­ностью необходимо решение Правительства РФ, согласованное с орга­нами государственной власти субъекта (субъектов) РФ, если данный объект проходит по его (их) территории. Некоторые ученые считают, что установление национальным законодательством права собствен­ности на морские пространства (внутренние воды и территориальное море) даже в пределах государственной территории юридически не безупречно. Так, А.Н. Вылегжанин считает, что это не соответствует международному праву, которое предусматривает не право собствен­ности прибрежного государства, а его суверенитет над территориаль­ным морем¹. При этом должно обеспечиваться право мирного прохо­да иностранных судов. Второй его аргумент состоит в том, что у госу­дарства нет возможности распорядиться территориальным морем, так как отчуждение его или его части, скажем, частному лицу было бы международным правонарушением. По его мнению, право собственно­сти не может существовать без правомочия* распоряжения. В резуль­тате он приходит к выводу, что морские пространства следует считать общим наследием человечества, не принадлежащим на праве собствен­ности какому-либо одному государству.

ВК РФ к собственности субъектов РФ относит водные объекты, пол­ностью расположенные на территории этих субъектов и не отнесен­ные к федеральной собственности. Для признания определенного объекта собственностью субъекта РФ необходимо решение органа ис­полнительной власти соответствующего субъекта, согласованное с фе­деральными органами государственной власти. Как видно, ВК РФ дос­таточно четко отграничил собственность Российской Федерации от собственности ее субъектов (в отличие от Закона РФ «О недрах»), что относится к числу несомненных достоинств этого документа.

В муниципальной собственности могут находиться любые по пло­щади обособленные водные объекты, принадлежащие на праве соб­ственности городским и сельским поселениям, а также другим муни­ципальным образованиям, необходимые для муниципальных нужд.

В собственности граждан и юридических лиц могут находиться обо­собленные водные объекты (замкнутые водоемы) — небольшие по пло­щади и непроточные искусственные водоемы (озера и пруды), не име­ющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объек­тами. Следует отметить, что данные водоемы не входят в состав водного фонда, так как являются искусственными, а не естественными. Разме­ры озер и прудов не должны превышать 2 тыс. кв. м. Ближайший на­селенный пункт не должен находиться ближе одного километра. Эти озера и пруды могут быть приватизированы.

Также необходимо подчеркнуть, что к землям водного фонда, поми­мо уже упоминавшихся водопокрытых земель, относятся и приводоем-ные земельные участки. Например, водоохранные зоны водных объек­тов и их прибрежные защитные полосы, участки земель, в пределах которых находятся объекты водоснабжения, рекреации, рыбного и охот­ничьего хозяйства, водозаборных, портовых и гидротехнических соору­жений. Как правило, прибрежные защитные полосы должны быть за­няты древесно-кустарниковой растительностью или залужены.

ВК РФ устанавливает, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать их только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц. Также вышепере­численные субъекты не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кро­ме случаев, предусмотренных законодательством РФ (ст. 12 ВК РФ).