17.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель лесного фонда

Согласно ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лес­ные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для восстановления — вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.).

В состав земель лесного фонда входят лесные и нелесные земли в соответствии с ЛК РФ.

Площадь земель лесного фонда составляет 1059,8 млн га (62% территории страны).

Правовой режим земель лесного фонда — это установленный за­коном порядок их учета, мониторинга, использования и охраны¹.

Лес — это составная часть природной среды, важнейший элемент глобального экологического значения, состоящий из совокупности земли, деревьев, древесно-кустарниковой растительности и иных видов растительности, микроорганизмов, других компонентов природы, в своем развитии биологически взаимосвязанных и влияющих на окру­жающую среду.

Лес — один из важнейших элементов, имеющий климаторегулиру-ющее, прчво- и водозащитное значение. Леса играют важную роль в сохранении почв и воды. Они восстанавливают атмосферу, поддержи­вают биологическое разнообразие растительного и животного мира, а также создают условия для удовлетворения как материальных, так и культурных потребностей человека.

Однако государственное управление лесами, являющимися фе­деральной собственностью,  в настоящее время практически не ведется.   Произошло  резкое ухудшение  состояния лесного  хозяйства России.

Прежняя система, основанная на ЛК РФ, разрушена, а новая не создана. До сих пор не решен вопрос о статусе низового управлен­ческого звена — лесхозов, которые по-прежнему совмещают функ­ции государственного управления с предпринимательской деятель­ностью¹.

Лес имеет огромное санитарно-гигиеническое и целебное значение. Велико эстетическое, а также рекреационное и научно-познавательное значение лесов.

Все это и обусловило то, что Правительством РФ была разработа­на Федеральная целевая программа «Леса России» на 1997—2000 гг., мероприятия которой были направлены на обеспечение рационально­го и неистощительного использования биологического разнообразия лесных экосистем, повышение экологического и ресурсного потенциа­ла. Учитывая многостороннее значение лесов, Программа имеет комп­лексную экологическую, лесохозяйственную и социально-экономиче­скую направленность.

Юридическое понятие леса связано с формированием понятия лес­ного фонда России.

Согласно ст. 7 Лесного кодекса РФ от 29.01.1997 № 22-ФЗ (в ред. от 23.12.2003)² все леса, за исключением лесов, расположенных на зем­лях обороны и землях городских и сельских поселений, а также зем-' ли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные зем­ли и нелесные земли), образуют лесной фонд. Границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий.

Включение земель в состав лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в порядке, установленном лесным и земельным зако­нодательством РФ.

Клесным относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (выруб­ки, гари, погибший древостой, редины, пустыри, прогалины, площади, за­нятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и иные).

К нелесным землям относятся земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяй­ственными угодьями и др.), а также земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями и другие неудобные для использования земли).

Согласно ЛК РФ к участкам лесного фонда относятся участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительно­стью, и участки нелесных земель. Границы участков лесного фонда должны быть обозначены в натуре с помощью лесохозяйственных знаков и (или) указаны в планово-картографических материалах (лес­ных картах).

К участкам лесного фонда и правам пользования применяются положения гражданского законодательства об объектах гражданских прав, а также положения земельного законодательства РФ о земель­ных участках, если иное не установлено ЛК РФ. Эти же правила при­меняются к участкам лесов, не входящих в лесной фонд.

К участкам лесов, не входящих в лесной фонд, применяются требо­вания ЛК РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами. Не входят в лесной фонд земли, на которых хотя и произрастает лесная растительность, но они имеют иное целевое назначение. ЛК РФ исклю­чает из лесного фонда древесно-кустарниковую растительность, распо­ложенную на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяй­ства; землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магис­тралей и автомобильных дорог); землях населенных пунктов (поселе­ний), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов); землях водного фон­да (на полосах отвода каналов); землях иных категорий.

Земли лесного фонда представляют собой один из элементов эко­логических систем лесов, участвующих в природном функционирова­нии всей экосистемы. Земля выступает здесь в двояком значении: как пространственный базис, на котором произрастает лесная расти­тельность, и как средство производства, питающее корневую систему лесов почвенными компонентами (влагой, питательными веществами и др.).

Целевое назначение лесных правоотношений заключается в соз­дании правового и экономического механизма для обеспечения ком­плексного и рационального использования лесных ресурсов, а также охраны и воспроизводства лесов с учетом их экологического значения¹.

Перевод земель лесного фонда первой группы в земли других ка­тегорий для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, осуществляется в соответствии с зако­нодательством.

Включение земель в состав лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в порядке, установленном лесным и земельным зако­нодательством РФ. Так, в постановлении Правительства РФ от 19.09.1997 № 1200 «О порядке перевода лесных земель в нелесные земли для ис­пользования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда»¹ закреплено, что перевод лесных земель в нелесные земли для исполь­зования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользо­ванием лесным фондом, может осуществляться либо для временного (на срок до 25 лет) использования без исключения их из состава лесного фонда, либо с изъятием земель и исключением их из состава лесного фонда. При переводе лесных земель в нелесные одновременно решает­ся вопрос об условиях изъятия и предоставления земельного участка, о плате за перевод лесных земель в нелесные, а также о размерах убыт­ков, связанных с изъятием земель лесного фонда².

Перевод и (или) изъятие земель лесного фонда осуществляются по инициативе юридических лиц или граждан с согласия территориаль­ных органов лесного хозяйства через Федеральное агенство лесного хозяйства.

Земельные участки лесного фонда, находящиеся в границах сель­скохозяйственных организаций и предприятий, крестьянских (фермер­ских) хозяйств, могут предоставляться в собственность, постоянное бессрочное пользование, пожизненное наследуемое владение или арен­ду для комплексного ведения сельского и лесного хозяйства.

Земли лесного фонда, не используемые для нужд лесного хозяйства, органами управления лесным хозяйством могут передаваться органам местного самоуправления с их согласия для использования в интере­сах населения муниципальных образований. Условия использования таких земель и ограничения на их использование устанавливаются договорами.

Сенокосные, пастбищные и другие пригодные для ведения сельско­го хозяйства земли в лесном фонде распределяются между муниципальными образованиями органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с органами ведения лесного хозяйства. Переда­ча лесных участков частным лицам для сельскохозяйственных целей органами лесного хозяйства не допускается.

В местах проживания малочисленных народов органы исполнитель­ной власти или органы местного самоуправления могут предоставлять земли лесного фонда родовым общинам и семьям этих народов в пользование для ведения традиционных видов хозяйственной деятель­ности.

В ЛК РФ предусматривается порядок перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, а также порядок в переводе земель лесного фонда в земли иных категорий. ЛК РФ определяет порядок перевода лесных земель в нелесные для исполь­зования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом.

ЛК РФ закрепляет права собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в лесной фонд, и другие права пользования их участ­ками.

Постановлением Правительства РФ от 18.02.1998 № 244 утвер­ждено Положение о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование¹, в соответствии с которым юридические лица и граждане могут заключать с лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством договор на 49 лет о безвозмездном ис­пользовании лесного фонда для осуществления одного или несколь­ких видов лесопользования (на которое получена лицензия), преду­смотренных лесным законодательством РФ. Этот договор считается заключенным с момента его государственной регистрации и выдачи лесопользователю лесорубочного  (лесного)  билета.

В ЛК РФ сказано, что содержание права собственности на лесной фонд и права собственности на леса, не входящие в лесной фонд, оп­ределяется гражданским и земельным законодательством РФ.

Собственник имеет право на затраты на охрану, защиту, воспро­изводство и организацию рационального использования принадлежа­щих ему объектов лесных отношений и имеет право на получение доходов от использования лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд.

Лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. В соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ.

Формы собственности на леса, расположенные на землях городских населенных пунктов, устанавливаются федеральным законом.

Сказанное не означает, что федеральные власти, в собственности которых находятся леса, обладают абсолютной властью.

Лесной фонд — общефедеральное публичное достояние, которое должно использоваться как в интересах Российской Федерации, так и ее субъектов сообща. Это означает, что центр и регионы будут совме­стно распоряжаться всеми природными ресурсами.

Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земель­ном участке, находящемся в собственности гражданина или юридиче­ского лица, принадлежит ему на праве собственности, если иное не установлено федеральным законом.

Владение, пользование и распоряжение древесно-кустарниковой растительностью осуществляются собственником в соответствии с требованиями лесного законодательства и законодательства о расти­тельном мире РФ.

Древесно-кустарниковая растительность, которая появилась в резуль­тате хозяйственной деятельности или естественным образом на земель­ном участке после передачи его в собственность гражданину или юри­дическому лицу, является его собственностью, которой он владеет, пользу­ется и распоряжается по своему усмотрению.

Права пользования граждан и юридических лиц участками лесно­го фонда и участками, не входящими в лесной фонд, могут быть огра­ничены в пользу иных заинтересованных лиц на основании договоров, актов государственных органов и органов местного самоуправления, а также судебных решений (частный лесной сервитут).

По степени своего участия в природном функционировании лесно­го комплекса земли подразделяются на лесные (земли, на которых про­израстают лесные насаждения), а также не покрытые лесом, но пред­назначенные для выращивания лесов, земли, необходимые для нужд лесного хозяйства, и расположенные среди этих земель болота, голь­цы и т.п. Порядок перевода лесных земель в нелесные осуществляет­ся путем определенной законом процедуры.

Перевод лесных земель в нелесные осуществляется в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, и в целях, связанных с ве­дением лесного хозяйства. В первом случае использование земель носит многоцелевой характер, поскольку связано с объектами, не входящими  в состав лесного  фонда  (ведение  сельского хозяйства; строительство объектов, линейных сооружений, расширение поселе­ний и др.).

Одновременно на правовой режим земель лесного фонда влияют их средообразующее, народнохозяйственное значение, а также их мес­тоположение и выполняемые ими функции. По этому признаку леса относятся к трем группам.

Первую группу составляют леса, которые имеют особо важное экологическое, оздоровительное, санитарно-гигиеническое и защитное значение, а также леса особо охраняемых природных территорий.

Леса первой группы подразделяются на категории защитности:

 

• водоохранные (запретные полосы по берегам рек, озер, водохра­нилищ и других водных объектов, запретные полосы лесов, защища­ющих нерестилища особо ценных промысловых рыб и т.п.);
• защитные противоэрозионные леса, защитные полосы лесов вдоль железных дорог, автомобильных дорог федерального, республи­канского и областного значения, государственные защитные лесные полосы, ленточные боры, другие леса в пустынных, степных, лесостеп­ных и малолесных горных районах, имеющих важное значение для защиты окружающей среды;
• санитарно-гигиенические и оздоровительные (городские леса, лесопарки, леса зеленых зон вокруг городов, других населенных пунк­тов и промышленных предприятий, леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения и леса первой, второй и третьей зон округов санитарной охраны курортов);
• леса особо охраняемых территорий (особо ценные лесные мас­сивы, леса, имеющие научное или историческое значение, памятники природы, орехопромысловые зоны, лесоплодовые насаждения и притундровые леса).

 

Отнесение лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или категории защищенности лесов первой труппы соответственно в дру­гую группу или категорию осуществляются на основании материалов лесоустройства и специальных обследований в порядке, установленном Правительством РФ.

Вторая группа — это леса в районах высокой плотности населе­ния и с развитой сетью транспортных путей, имеющие средообразу-ющие, защитные и ограниченные эксплуатационные функции, а также леса в районах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения защитных функций которых требуется ограниченный режим пользо­вания лесным фондом.

К третьей группе отнесены леса многолесных районов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение и предназначенные для непрерывного удовлетворения потребностей народного хозяйства в древесине без ущерба для экологических функций этих лесов.

Леса третьей группы подразделяются на освоенные и резервные леса. К резервным относятся леса, которые не вовлечены в эксплуа­тацию вследствие их отдаленности от транспортных путей и по дру­гим причинам.

Важно учитывать, что при разделении лесов на группы одновремен­но определяются и границы занятых ими земель с учетом требований российского законодательства.

Отнесение лесов к группам означает установление режимов исполь­зования земель, и если на землях лесов первой группы устанавливает­ся режим, соответствующий их охранительной функции, то на землях лесов второй группы применяется ограниченный режим пользования лесным фондом, а на землях лесов третьей группы осуществляется преимущественно эксплуатационный характер использования лесов для непрерывного удовлетворения потребностей народного хозяйст­ва в древесине без ущерба для экологических функций этих лесов.

Классификация лесов (отнесение лесов к группам и категориям защитности) осуществляется одновременно с определением границ участков лесного фонда по каждой группе лесов и категории защит­ности с учетом требований земельного законодательства РФ.

Кроме того, в лесах всех групп могут быть выделены особо защит­ные участки с ограниченным режимом пользования (береговые и поч­возащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов оврагов и балок, опушки леса по границам с безлесными территория­ми, места обитания и распространения редких и находящихся под уг­розой исчезновения диких животных и растений и др.), т.е. режим использования земель той или иной группы лесов дополняется внут­ренним режимом.

Правовой режим использования лесов можно подразделить на об­щий, обязательный для любой группы и категории защитности лесов, и особенный, обусловленный характером использования лесов и земель, на которых расположены данные леса. Так, ЛК РФ устанавливает ос­новные принципы государственного управления в области использо­вания, воспроизводства, охраны и защиты лесов; далее ЛК РФ опреде­ляет общие права и обязанности лесопользователей, порядок установ­ления возрастов рубок, а также — расчетную лесосеку и порядок ее утверждения.  В этих статьях определяются способы и виды рубок в зависимости от групп лесов, по каждому пользователю лесного фонда, так как они предусматривают специальные правила, обусловленные видом лесопользования — рубкой лесов, исходя из принципов непре­рывности и неистощительности пользования лесным фондом.

Виды и формы пользования лесным фондом установлены законом исчерпывающе и расширительному толкованию не подлежат, в силу чего использование леса осуществляется в семи формах: заготовка древеси­ны; заготовка живицы; заготовка второстепенных лесных материалов (пней, луба, коры, бересты, пихтовой, сосновой и еловой лапки и новогод­них елок); побочные лесные пользования (сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих плодов, грибов, ягод, лекарственных растений и техниче­ского сырья, сбор мха, подстилки, опавшего листа, камыша, куги и рогоза и др.); пользование лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства¹, в научно-исследовательских целях; в культурно-оздоровительных, турис­тических и спортивных целях.

Для каждой из этих форм лесопользования установлены специаль­ные правила, предусмотрены порядок заготовки живицы, порядок пользования лесным фондом для заготовки второстепенных лесных материалов, осуществления побочных лесных пользований, порядок пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства, в науч­но-исследовательских целях и др.

Особый порядок пользования лесным фондом определен в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, где устанавливаются порядок организации и спосо­бы пользования лесным фондом, обеспечивающие сохранение и под­держание необходимых условий для жизни и ведения традиционной хозяйственной деятельности этих народов и этнических групп.

Установление, дифференциация и изменение правового режима зе­мель лесного фонда осуществляются путем государственного управ­ления и государственного регулирования в области использования, вос­производства, охраны и защиты лесов, которые наряду с общими обла­дают особыми чертами, обусловленными характером лесного фонда на тех или иных землях. Так, на период высокой пожарной опасности в лесах применяется режим ограниченного въезда в лесные массивы транспортных средств и ограниченного посещения населением данных лесов, а также проводятся определенные работы на отдельных участ­ках лесного фонда. Это вводится через федеральные органы управле­ния лесным хозяйством и его территориальные органы.