Печать
PDF

Глава 9 ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ - Страница 3

Posted in Аграрное право - Б.В. Ерофеев Земельное право России

 

9.5. Организационно-правовые формы обеспечения рационального использования земель

Правовое обеспечение той или иной цели предполагает системное обеспечение ее реализации необходимыми правовыми средствами, поз­воляющими реально достичь поставленной задачи. Например, для обес­печения целевого использования земель существует в российском законодательстве такой комплекс правовых мер, как запрещение при­ступать к пользованию земельным участком до отвода его в натуре на местности; право государственного контроля путем свободного доступа йа земельный участок сотрудников государственного контро­ля за использованием земель; наличие таких мер ответственности, как лишение земельного участка за нецелевое использование его с одно­временным привлечением к ответственности и т.д. Все эти правовые средства в комплексном взаимодействии осуществляют предотвраще­ние и пресечение отступлений от целевого использования земли, а значит, и обеспечивают соблюдение этого целевого использования.

Правовое обеспечение рационального использования земель осуще­ствляется с помощью следующего комплекса правовых меропри­ятий:

1. Стимулирование целевого использования земельного участ­ка собственниками, землевладельцами, землепользователями и арен­даторами,   выражающееся   в   следующих   аспектах:

а) платности землепользования и природопользования, которая предусмотрена как для всех природных объектов (ст. 20 Федерально­го закона «Об охране природной среды»), так и для земель конкретно (Закон РФ от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю» (в ред. от 23.12.2003)), где предусмотрены ставки земельного налога, арендная плата и нормативная цена земли.

Плата за землю является наиболее значимым экономико-правовым стимулом, побуждающим землепользователей, во-первых, не приобретать излишние площади земель в собственность, пользование или аренду, во-вторых, использовать приобретенные земельные участки наиболее рационально, т.к. использовать их иначе является просто невыгодным;

б)   применением льгот и преимуществ к землепользователям, раци­онально использующим землю. Например, применение налогового сти­мулирования для граждан, впервые осваивающих земельный участок для ведения крестьянского хозяйства; установление надбавок за эко­логически чистую продукцию, выращенную на рационально использу­емом сельскохозяйственном угодье;

в)   применением невыгодных правовых последствий к лицам, осу­ществляющим нерациональное использование земель. Например, неис­пользование земельного угодья в течение более трех лет, если зако­ном не установлен более длинный срок, влечет за собой возможность
изъптия этого участка у собственника.

2. Устранение причин и условий, способствующих нерациональ­ному использованию земель. Под этим правовым способом можно понимать:

а)   установление государственной разрешительной системы предос­тавления и изъятия земель, совершения сделок с земельными участка­
ми и т.д. В частности, государственной регистрации подлежат как пра­ва на участок (ст. 131 ГК РФ), так и сделки с землей (ст.  164 ГК РФ);
под страхом наказания запрещается приступать к пользованию земель­ным участком, на которое не имеется специального разрешения упол­номоченного на то государственного или муниципального органа, а так­ же если не совершен отвод границ земельного участка в натуре и т.д.;

б)   установление научно обоснованных расчетов последствий исполь­зования земель, позволяющих уже на стадии Предоставления земельных участков в пользование предотвратить нерациональное их использова­ние в будущем. В частности, ст.  11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 15.04.1999) по­ зволяет выявить несовершенства в проекте строительства объекта, ко­торое может повлечь нерациональное использование земельного учас­тка в будущем (повышенное антропогенное загрязнение и др.);

в)   установление необходимости согласования отводов земельного участка с соответствующими государственными службами. Например,
выходе осуществления землеотводного процесса заинтересованные в отводе земельного участка лица должны получить письменно заверен­ные согласования с представителями органов санитарно-эпидемиологи­ческого надзора (Федеральный закон РСФСР от 19.04.1991 № 1034-1 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 21.07.1998)), с представителями пожарной службы (Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в ред. от 10.05.2004)) и др., что позволяет специалистам этих служб уже на ста­дии отвода устранить недостатки, которые могут послужить нераци­ональному использованию земли.

3.     Устранение   правовой   возможности   оперативного   пресечения нерационального   использования   земельных  участков, например   воз­можности   прекратить  финансирование   строящегося   сооружения, если расположение строительства произведено неправильно.

Это пресечение может быть обеспечено, во-первых, предоставлением соответствующих правомочий государственным контрольным службам. Например, органы государственного контроля за охраной и использова­нием земель и их должностные лица вправе приостанавливать использо­вание сельскохозяйственных земель, ели оно осуществляется способами, способствующими возникновению эрозии почв, ведущими к ее деграда­ции (см.: Положение о государственном земельном контроле).

Во-вторых, такому пресечению может способствовать любой граж­данин в силу наличия у него конституционного права на обращение в любые государственные органы, вплоть до международных в, уста­новленном законом порядке (ст. 33, 46 Конституции РФ), что позволя­ет ему требовать принятия мер по устранению нарушений в исполь­зовании земель.

В-третьих, такое пресечение невозможно, если отсутствуют права и гарантии у лиц, осуществляющих пресечение нерационального ис­пользования земель. Так, в 1993 г. были признаны недействующими статьи, предусматривающие возможность изъятия земельных участков, используемых нерационально. В 1994 г. это основание изъятия было воспроизведено в ГК РФ, но возможность применения данного осно­вания не допускалась до введения Земельного кодекса, который несколько лет не могли принять по вине Государственной Думы РФ. В результате отсутствия правовых оснований отсутствовала и возмож­ность оперативного пресечения нерационального использования земель.

4.  Установлении правовой возможности устранения нарушений правил рационального использования земель и восстановления по­ложения в использовании земель. В частности, в случае отступления без надлежащего разрешения от проекта внутрихозяйственного землепользования виновные в этом лица несут наказание (см.: КоАП РФ) и обязаны восстановить допущенную ломку этого проекта (размеще­ние угодий, прокладку дорог и т.д.).

Восстановление в натуре последствий отступления от рациональ­ного использования земель не всегда возможно. Например, погублен­ный в результате нерационального использования сельскохозяйствен­ного угодья почвенный слой практически невосстановим, а поэтому восстановление нарушенных угодий зачастую может быть компенси­ровано лишь в денежной сумме за проведенную рекультивацию с помощью почвенного слоя, снятого с других земель.

Немалым стимулирующим правовым средством является правило, по которому самовольный застройщик обязан привести земельный участок в прежнее состояние за свой счет без компенсации понесен­ных затрат.

Правовое обеспечение рационального использования земель выра­жается не только в наличии комплекса правовых мероприятий, но и в наличии правовых возможностей субъектов земельных правоотно­шений рационально использовать землю. К числу таковых следует от­нести:

- свободу хозяйствования на земле, выражающуюся в праве соб­ственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей на свободное использование своих способностей и имущества для осуществления деятельности по использованию земель (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ), на владение, пользование и распоряжение землями свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нару­шает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции), действовать при использовании земель своей волей и в своем интере­се (ч. 2 ст.  1 ГК РФ).

Вместе с тем свобода в использовании земель должна осуществ­ляться под контролем государства, поскольку в противном случае она может превратиться в анархию, игнорирование интересов общества. Например, фермеры начнут сдавать свои земли в аренду другим граж­данам, вместо того, чтобы выращивать на них сельскохозяйственную продукцию, или увлекутся коммерческой несельскохозяйственной де­ятельностью, хотя обязаны осуществлять сельскохозяйственную дея­тельность в качестве ведущей (ст. 16 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»).

Свобода хозяйствования на земле выражается также в недопусти­мости произвольного вмешательства любых лиц в деятельность зем­лепользователей под страхом  ответственности за этот произвол.   В собственники земельных, участков вправе оспаривать в судебном порядке ненормативные акты государственных органов и ор­ганов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, нормативные акты, признавать их по суду недействительными, если они нарушают права и законные интересы этих собственников (ст. 13 ГК РФ), взыскивать с данных органов причиненные этим актом убытки (ст. 16 ГК РФ), а также требовать денежной компенсации за понесен­ный моральный вред (ст. 151, 1099—1101 ГК).

Свобода хозяйствования на земле является первым условием обес­печения рационального использования земли, поскольку только сам землепользователь знает природные особенности местности, в которой трудится, свойства своего земельного участка и в соответствии с ними вырабатывает порядок рациональной хозяйственной эксплуатации земли.

В дореформенный период при монопольном господстве государ­ственной собственности на землю и идеологическом господстве одной партии были типичными случаи, когда работники райкомов и другие чиновники советского аппарата заставляли колхозников ускорять посевные и уборочные работы, чтобы раньше всех отрапортовать о завершении посевных и уборочных кампаний. В результате возника­ли значительные недоборы урожая сельскохозяйственных культур из-за проведения полевых работ в невыгодные сроки;

- правильную правовую регламентацию земельных отношений, предполагающую:

- отсутствие пробелов в земельном законодательстве, т.е. необхо­димых правовых норм, наличия которых требует особая природа зе­мельных отношений. Например, при отсутствии точных критериев обеспечения и поддержания почвенного плодородия (поддержки на должном уровне гумусированной части почвенного слоя, обеспечения водного, воздушного и теплового режима в нем, создания благоприят­ных условий для развития почвенной фауны и т.п.) сама деятельность по повышению почвенного плодородия приводит к снижению послед­него. В частности, чрезмерное внесение минеральных удобрений при­водит к сгоранию гумуса, а уменьшение последнего ведет к снижению почвенного плодородия. Арендаторам же, являющимся временными хозяевами на земле, зачастую нужна сиюминутная выгода в ущерб почвенному благополучию земельного участка в последующие годы, а поэтому пробел в законе влечет за собой значительные негативные последствия в виде нерационального использования земель;

- отсутствие несовершенств в законе, которые парализуют его результативность, и принятые правовые нормы оказываются бесполез­ными для правового регулирования рационального использований земель. Например, к числу таких несовершенств следует отнести суще­ствовавшую в ст. 50 старого Кодекса РФ об административных пра­вонарушениях формулировку «бесхозяйственное использование зем­ли», которая не содержала правовых критериев, а значит, и невозмож­но применение правовых санкций за подобное деяние.

Значительным несовершенством до реформируемого земельного законодательства явилось отсутствие в нем точной терминологии, ко­торой начинают снабжаться вновь принимаемые нормативные акты о земле. Так, в Федеральном законе от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиора­ции земель» (в ред. от 10.01.2003) даются все необходимые понятия, применяемые в этом законе, что способствует значительному облег­чению правоприменительной практики.

Как земельное законодательство дореволюционной России, так и законодательство советского периода не содержало ни в одном из
земельных кодексов России понятия земель как объекта правоотно­шений. В результате дискуссионным остается предмет земельного
права, существенно затрудняется правовое регулирование, направлен­ное на рациональное использование земель;

- наличие эффективного правоприменительного механизма, без которого принятые земельно-правовые нормы остаются бездейству­ющими. В частности, закон о плате за землю может эффективно и пол­но применяться благодаря специальной Инструкции о порядке приме­нения этого закона, позволяющей его исполнителям правильно понять сложности правоприменительной практики, произвести расчет платы за землю, не прийти в тупик при сложных и нестандартных ситуаци­ях, в которых складываются правоотношения данного вида;

- наличие необходимого материального обеспечения для успешной реализации законодательства, регулирующего земельные отношения. В частности, законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государствен­ную Думу России только при наличии заключения Правительства РФ (п. 3 ст.   104 Конституции РФ);

- своевременное и правильное корректирование правового ре­гулирования земельных отношений, при котором законодатель дер­жит руку «на пульсе» правоприменительной практики и своевремен­но реагирует на свои ошибки, вызванные несовершенством правовых норм.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что правовое обеспечение рационального использования земель представ­ляет собой сложный комплекс правовых Средств, системное использование которых позволяет достичь решения задачи рационального ис­пользования земель.

Требование же .рационального использования земель является глав­ной задачей земельно-правового регулирования, достижению которой посвящена практически каждая норма российского земельного права. В каждой норме, в том числе и не относящейся к земельному законо­дательству, содержатся положения, способствующие решению данной задачи: наследственные правоотношения, сделки с недвижимостью, предпринимательская деятельность и т.д. содержат прямые или кос­венные положения по рациональному использованию земель.