ГЛАВА 7 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕМ - Страница 4
Зонирование земель — разделение земель на земельные участки с различными целевым назначением и правовым режимом, использования.
Зонирование земель осуществляется в соответствии с планами развития городов и других поселений. Основные принципы и положения зонирования земель определяются Правительством РФ. Зонирование земель производится на основе решений органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления о выделении в пределах подведомственной территории зон (зональные планы), устанавливаемых на основе одной или нескольких характеристик: правовой режим зоны; целевое назначение и разрешенное использование земельных участков в пределах зоны; место расположения производственных и социально-культурных объектов; параметры и нормативы застройки; иные характеристики. Решения о зонировании земель обязательны для исполнения.
Использование и охрана сельскохозяйственных земель осуществляется в соответствии с природно-сельскохозяйственным районированием земель Российской Федерации, утверждаемым Правительством РФ.
Требования нормативных актов о приррдно-сельскохозяйственном районировании земель сельскохозяйственного назначения относятся к законным обременениям земельных участков и включаются в условия их предоставления гражданам, сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам.
Нормы предоставления земельных участков для сельскохозяйственного производства утверждаются органами представительной власти субъектов РФ на основе рекомендаций научно-исследовательских учреждений по экономической и экологической оптимизации производства различных видов сельскохозяйственной продукции.
Максимальный предел владения гражданином (семьей) и юридическим лицом сельскохозяйственными земельными участками устанавливается соответствующими органами государственной власти субъектов РФ, исходя из природно-экономических, экологических и социальных условий на основе, рекомендаций научно-исследовательских учреждений.
Объектами земельных отношений являются земельные участки и права на них.
Земельный участок — часть поверхности земли, имеющая фиксированную границу, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре и документах государственной регистрации прав на землю. Граница земельного участка фиксируется на планах и выносится в натуру. Площадь земельного участка определяется после выноса границы в натуру
Правовой статус земельного участка включает в себя целевое назначение, разрешенное использование и форму законного владения.
Владельцы земельного участка -*- общее наименование лиц, имеющих право собственности на земельный участок, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды земельного участка.
Земельные участки и права на них, а также прочно связанные с земельными участками объекты (почва, замкнутые водоемы, лес, многолетние насаждения, строения, сооружения и др.), перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, находятся в обороте нераздельно, если иное не предусмотрено законом.
Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым признается земельный участок, который без изменения своего целевого назначения и разрешенного использования может быть разделен на части, каждая из которых после раздела может образовать самостоятельный земельный участок, подлежащий государственной регистрации. Неделимым признается земельный участок, который по своему целевому и хозяйственному назначению и разрешенному использованию Не может быть разделен на самостоятельные земельные участки. Земельный участок может быть признан неделимым на основании закона.
Земельный участок, предоставленный из государственных или муниципальных земель или приобретенный по другим основаниям, может быть обременен следующими обязательствами: запретом на продажу или иное отчуждение определенным лицам либо разрешением на отчуждение определенным лицам бессрочно или в течение установленного срока; запретом на сдачу в аренду или субаренду; правом на преимущественную покупку по объявленной цене в случае его продажи; передачей по наследству только определенным наследникам (для сельскохозяйственных земель); условием начать и завершить застройку или освоение земельного участка в течение установленных сроков по согласованию в определенном порядке с проектом; запретом на изменение внешнего вида недвижимости, реконструкцию или снос здания, строения, сооружения без согласования в определенном порядке; условием осуществить строительство, ремонт или содержание дороги, участка дороги, запретом на отдельные виды деятельности или формы поведения; запретом на изменение целевого использования земельного участка; условием соблюдать природоохранные требования или выполнять определенные работы, в том числе охранять животный мир, сохранять редкие растения, памятники природы, истории и культуры, археологические объекты, имеющиеся на земельном участке; условием предоставлять право охоты, ловли рыбы, сбора дикорастущих растений на своем земельном участке в установленное время и в установленном порядке; условием сохранить естественную среду обитания и пути миграции диких животных; иными обязательствами, ограничениями или условиями1.
Обременения земельного участка устанавливаются непосредственно законодательством, договором или решением суда. Обременения земельного участка включаются в его правовой статус, подлежат государственной регистрации и сохраняются при переходе земельного участка к другому лицу.
Разрешенное использование земельного участка — использование земельного участка с учетом целевого назначения, установленных ограничений и обременении. Оно определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации.
Разрешенное использование земельного участка может содержать требования:
- к способам использования земельного участка и запрещению тех из них, которые ведут к деградации земли, снижению плодородия почв и ухудшению окружающей природной среды;
- плотности, высоте и глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами;
- размещению социально-культурных, коммунально-бытовых, промышленных и иных зданий, строений и сооружений в пределах соответствующей зоны или земельного участка;
- видам пользования, оказывающим негативное воздействие на здоровье человека или связанным с повышенной для него опасностью;
- предельно допустимым нормам нагрузки на окружающую природную среду;
- сохранению зеленых насаждений;
- иным требованиям, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Перечень требований, включаемых в разрешенное использование земельного участка, устанавливается вне зависимости от прав на данный участок.
Разрешенное использование земельных участков определяется органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при зонировании земель, а также при предоставлении конкретных земельных участков и указывается в документах, предусмотренных настоящим ЗК РФ.
Самовольное изменение разрешенного использования земельных участков не допускается.
3. Распределительно-перераспределительная функция.
Эта функция государства в отношении регулирования земельных отношений выражается:
а) в проведении землеустроительных и других мероприятий, направленных на пространственно-территориальное устройство земель, куда
входит установление на местности границ административно-территориальных образований конкретных пользователей землей, устранение
отдельных неудобств у них, отвод участков в натуре и т.п., что меняет их правовой статус;
б) изъятии земельных участков, используемых с нарушением земельного законодательства, с последующим предоставлением их другим лицам;
в) изъятии или принудительном выкупе земельных участков (пусть даже и не было нарушений в их использовании) с последующей передачей их для государственных или общественных надобностей;
г) выделении из существующих землепользовании новых земельных угодий с иным правовым режимом по основаниям, определяемым
закон-ом. Например, при выходе членов сельскохозяйственных предприятий из состава этого предприятия для ведения крестьянского хозяйства и др.
Важнейшей задачей земельной реформы в России является включение как можно большего числа пользователей земельными участками в механизм отношений частной и других форм собственности, что будет способствовать более эффективному использованию' этих земель.
Под распределением и перераспределением земель между пользователями (предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами) понимается процесс их предоставления и изъятия для государственных, общественных, а также местных нужд граждан и их объединений. Данная функция осуществляется с учетом приоритетного использования земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственных нужд названных субъектов права.
Предоставление и изъятие земель взаимосвязаны и рассматриваются как стороны одного процесса. При его осуществлении государственные органы совершают совокупность действий, направленных либо на возникновение права пользования конкретным земельным участком у конкретных лиц (и соответственно на изъятие земли у прежних пользователей или из запаса), либо на прекращение права пользования участками (и соответственно на передачу их другим лицам или возврат в государственный запас).
В первом случае при предоставлении земель возникает необходимость в перераспределении земельных участков между пользователями земли, а в другом — при изъятии земли необходимость в применении правовой санкции в связи с нарушением пользователем возложенных на него обязанностей.
4. Функция обеспечения надлежащего использования земель.
Эта функция выражается в применении государством таких нормативных мер, которые понуждают лиц, использующих землю, к надлежащему исполнению своих обязанностей и прав относительно закрепленных за ними земельных участков.
Данная функция многоаспектная, и в ней можно выделить следующие направления:
а) применение налоговых форм воздействия. Так, освобождением от налога лиц, осуществляющих сельскохозяйственное освоение земель,
государство стимулирует расширение размеров сельскохозяйственного использования земель;
б) применение мер экономического стимулирования землепользователей. Например, установлением повышенных цен на экологически
чистую продукцию государство стимулирует соблюдение экологических и санитарно-гигиенических правил использования земель;
в) применение мер ответственности за нарушение земельного законодательства. Например, обязанность возвращать самовольно занятые земельные участки без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования, отбивает охоту к самовольному строительству на чужих участках;
г) применение мер ответственности к тем пользователям земельными участками, которые не осуществляют мероприятий, направленных на предотвращение деградации и ухудшения земель, а также других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности, т.е. не занимаются их воспроизводством;
д) внедрение нормативов деятельности на земельном участке, превышение которых влечет за собой определенные отрицательные последствия для виновных в этом лиц. Так, в интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояния почв устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в почве, превышение которых является загрязнением земель
(ст. 14 ЗКРФ);
е) осуществление всеми землепользователями землеустройства для организации рационального использования предоставленных земель.
Функция обеспечения надлежащего использования земель осуществляется посредством деятельности, направленной на сохранение и улучшение полезных свойств земли в процессе ее использования. Мелиорация земель признана одной из основных задач ускорения научно-технического прогресса в сельском хозяйстве.
Мелиорация земель — это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий1.
Различаются внутрихозяйственная мелиорация, которая планируется и осуществляется за счет пользователей земель, и межхозяйственная, осуществляемая за счет государства специальными государственными предприятиями и организациями. Она представляет собой коренное улучшение значительных по своим размерам массивов.
Рекультивацией называется деятельность по восстановлению продуктивности земель, их полезных свойств, утраченных в процессе нарушения почвенного покрова в результате производственной или иной деятельности человека.
Предприятия, организации и учреждения, чья деятельность связана с нарушением почвенного покрова, обязаны за свой счет приводить данные земли в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. Для этого они о0язаны снимать, хранить и наносить плодородный слой почвы на рекультивируемые земли, а При экономической целесообразности — на малопродуктивные угодья2.
Мероприятия по восстановлению плодородия рекультивируемых земель для использования их в сельском или лесном хозяйстве осуществляются землепользователями за счет средств предприятий, орга1 низаций, учреждений, проводивших на этих землях работы, связанные с нарушением почвенного покрова.
За счет средств государственного бюджета рекультивация осуществляется, как правило,- силами предприятий и организаций Министерства сельского хозяйства РФ.
Одним из наиболее опасных и распространенных видов вредного воздействия на сельскохозяйственные земли является водная и ветровая эрозия почв, которая выводит высокопродуктивные угодья из сельскохозяйственного производства. Различаются естественная и антропогенная (вызываемая производственно-хозяйственной деятельностью человека) эрозия почв.
Меры по борьбе с эрозией носят комплексный характер и включают организационно-хозяйственные, агротехнические, лесомелиоративные мероприятия. Проведение этих мероприятий предусмотрено соответствующими нормативными актами.
Противоэрозийные мероприятия осуществляются соответствующими министерствами, комитетами, ведомствами, пользователями земель.
Для наиболее рационального использования земель, находящихся как в сельской местности, так и в городах, проводятся землеустройство и планировка населенных пунктов.
Землеустройство представляет собой систему государственных мероприятий, направленных на регулирование земельных отношений, организацию рационального использования земли и охрану, учет и оценку земельных ресурсов, составление территориальных и внутрихозяйственных планов.
Задачами землеустройства являются организация рационального использования земель во всех отраслях народного хозяйства, создание благоприятной окружающей экологической среды, поддержание устойчивых ландшафтов и охрана земель1.
Землеустройство обеспечивает:
- планирование и организацию рационального использования и охраны земель независимо от форм собственности и форм хозяйствования;
- разработку федеральных и региональных программ использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства с учетом градостроительных, экологических, экономических и иных особенностей территории;
- межевание земель с установлением (восстановлением) на местности границ административно-территориальных образований, границ земельных участков владельцев земли по единой государственной системе и их техническое оформление (ст. 17 Федерального закона от 18.06.2001);
- составление новых проектов и упорядочение существующих землевладений и землепользовании с устранением неудобств в расположении земель;
- определение границ земельных участков, установление границ и отвод земельных участков в натуре (на местности), оформление планов (чертежей) границ земельных участков, подготовку документов для удостоверения прав на земельные участки;
- разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель;
- разработку рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от водной и ветровой эрозии, селей, оползней, подтопления, заболачивания, иссушения, уплотнения, засоления, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, сохранению и повышению плодородия почв;
- обоснование размещения и установления границ особо охраняемых территорий;
- закрепление и изменение на местности городской черты.и черты сельских поселений;
- проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических, историко-культурных и других исследовательских и изыскательских работ;
- разработку землеустроительной документации, связанной с ресурсной оценкой, использованием и охраной земель, сохранением и развитием исторически сложившейся хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп. Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при ведении -государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
- проведение инвентаризации всех земель и систематическое выявление неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению земель (ст. 13 указанного Федерального закона);
- составление кадастровых и тематических карт и атласов состояния и использования земельных ресурсов;
- проведение оценки качества земли (ст. 9 указанного Федерального закона).
Землеустройство проводится по решению государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления или по ходатайству всех пользователей земли (по договорам), а также по инициативе комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и по судебным решениям.
Землеустройство проводится при участии заинтересованных пользователей землей. Проекты землеустройства после утверждения заказчиком переносятся в натуру (на местность) с обозначением границ земельных участков и полей севооборотов знаками установленного образца.
Землеустроительные работы осуществляются на основании лицензий, выдаваемых в установленном порядке.
Виды землеустройства. В зависимости от содержания землеустройство подразделяется на два вида: межевание и внутрихозяйственное землеустройство.
Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной, связанной с использованием, охраной и перераспределением земель, документации. Межевание объектов землеустройства включает в себя следующие работы: определение границ объектов землеустройства на местности и их согласование; закрепление на местности границ объекта землеустройства межевыми знаками (ст. 17 указанного Федерального закона).
Путем межевания устанавливаются границы отдельных землепользовании и отграничиваются земли одних пользователей от других.
Важной задачей межевания является образование новых землепользовании путем предоставления земель разного рода сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, крестьянским (фермерским) хозяйствам, промышленным предприятиям, предприятиям транспорта и т.д. Межхозяйственное землеустройство обеспечивает также упорядочение и рациональную организацию существующих землепользовании, устранение неудобств в расположении земель (чересполосицы, вклиниваний, вкраплений и т.п.).
Все действия по межеванию имеют определенное правовое значение, ибо они связаны с установлением, прекращением или изменением конкретных прав землепользователей. Поэтому обязательным условием проведения его является участие всех заинтересованных субъектов права в составлении проекта землеустройства. Межхозяйственное землеустройство имеет правовое значение еще и потому, что при его проведении проверяются правовые основания статуса землепользователей. Поэтому иногда на практике межхозяйственное землеустройство приводит к спорам между землепользователями. Эти споры разрешаются в административном и судебном порядке.
Межхозяйственное землеустройство (межевание) может быть как первоначальным, так и последующим. Первоначальное — это землеустройство при отводе земельных участков, а последующее — провбдимое в отношении уже существующих землепользовании.
Межхозяйственное землеустройство должно проводиться таким образом, чтобы создать наиболее благоприятные условия для внутрихозяйственного землеустройства.
Внутрихозяйственное землеустройство проводится внутри земельных массивов, закрепленных за одними и теми же землепользователями. Его цель — установить отдельные виды угодий, входящих в состав этих земельных массивов, разграничить указанные угодья по их хозяйственному назначению и рационально организовать территорию внутри отдельного хозяйства (ст. 18).
Внутрихозяйственное землеустройство, так же как и межхозяйственное, имеет важное юридическое значение, поскольку оно определяет ё значительной мере содержание прав пользования землей (например, права и обязанности конкретного землепользователя по отношению к отдельным участкам их земельных массивов. Кроме того, некоторые действия по внутрихозяйственному землеустройству могут привести к изменению прав землепользования и возникновению в связи с этим правовых конфликтов. Так, при внутрихозяйственном землеустройстве колхозных массивов выделяют участки для фермерских хозяйств своих работников и т.д. Указанные действия носят правовой характер, так как ими порождаются права конкретных землепользователей.
Система землеустроительных органов. Общее организационно-методическое руководство всем землеустроительным делом в нашей стране осуществляют республиканские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Например, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости ведет учет всех земель, планирует проведение всех землеустроительных работ в Российской Федерации.
Землеустроительными работами в субъектах РФ руководят земельные комитеты, в составе которых имеются соответствующие управления (отделы). Эти подразделения комитетов помимо учета земель, планирования землеустроительных работ и т.д. теперь осуществляют широкие контрольные функции: проверяют проведение землеустроительных работ, правильность использования земель их пользователями, обоснованность изъятия земель для государственных, муниципальных и общественных надобностей; осуществляют государственную экспертизу землеустроительной документации (ст. 6).
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и ее органы на местах:
- приостанавливают исполнение неправомерных решений по вопросам изъятия и предоставления земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах местного самоуправления (администрации), суде, арбитражном суде; комитеты по земельным ресурсам и землеустройству республик в составе Российской Федерации и других субъектов РФ — решений районных и городских (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) администраций; районные, городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству — решений сельской, поселковой и районной (в городе) администрации;
- привлекают к ответственности должностных лиц и граждан за нарушение земельного законодательства (ст. 25);
- выдают разрешения (лицензии) предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам на проведение землеустроительных и других проектно-изыскательских работ, связанных с изучением и использованием земельных ресурсов; представляют на утверждение в установленном порядке нормативы цены земли, размеры земельного налога и арендной платы;
- регистрируют права на земельные участки и договоры купли-продажи (купчие), дарения, аренды, временного пользования, залога земельных участков и прав аренды;
- осуществляют землеустройство, государственный контроль за использованием и охраной земель, дают обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений земельного законодательства РФ;
- ведут земельный кадастр и мониторинг земель;
- выдают в установленном порядке предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам документы, подтверждающие их право на земельный участок;
- обращаются беспошлинно в суд по вопросам защиты законных интересов граждан и юридических лиц, а также по вопросам отмены неправомерных решений органов власти.
Контроль за проведением землеустройства осуществляется в целях обеспечения соблюдения юридическими лицами и гражданами при проведении землеустройства требований законодательства РФ, а также утвержденных в установленном порядке технических условий и требований проведения землеустройства.
Контроль за проведением землеустройства осуществляют Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы, которые обеспечивают контроль за: а) соблюдением требований законодательства РФ при проведении землеустройства, а также утвержденных в установленном порядке технических условий и требований проведения землеустройства; б) выполнением мероприятий по изучению состояния земель, а также по организации рационального использования и охраны земель при проведении землеустройства; в) выполнением предписаний по устранению допущенных при проведении землеустройства нарушений; г) передачей безвозмездно юридическими лицами и гражданами одного экземпляра подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Федеральнаое агентство кадастра объектов недвижимости и ее территориальные органы при осуществлении контроля за проведением землеустройства взаимодействуют со всеми другими органами, заинтересованными в успешном проведении землеустройства1.
5. Функция контроля за использованием и охраной земель.
Задачами государственного контроля за использованием и охраной земель являются: обеспечение соблюдения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, а также гражданами, иностранными физическими и юридическими лицами и лицами без гражданства требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель2.
В условиях рыночной экономики и наличия в России земельного рынка государственный контроль не утрачивает свою значимость, а приобретает новые направления и методы, поскольку собственникам и пользователям земельных участков предоставляется право самостоятельно хозяйствовать на своих земельных участках. В то же время Конституция РФ (ст. 36 ч. 2) предписывает владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами без нанесения ущерба окружающей среде и без нарушения прав и законных интересов иных лиц.
Государственный контроль за использованием и охраной земель представляет собой также многоаспектную функцию, в составе которой можно выделить следующие направления:
а) организация проверок, экспертиз и иных действий, направленных на выявление фактов, представляющих нарушения земельного законодательства. Например, если при проведении экспертизы намечаемого к строительству объекта была установлена неизбежность его отрицательного влияния на состояние земель, то строительство данного объекта запрещается законом;
б) принятие мер по предотвращению и пресечению нарушений земельного законодательства. Так, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, вправе делать представления соответствующим организациям и должностным лицам об устранении нарушений, применять в пределах своей компетенции наказания, предусмотренные за нарушения земельного законодательства, и т.п.
Контроль заиспользованием и охраной земель — это деятельность компетентных государственных органов по проверке соблюдения всеми землепользователями и иными лицами правового режима земель.
Государственный контроль за использованием и охраной земель является всеобщим, охватывает все категории земель и распространяется на всех землепользователей. Он не ограничен какими-либо сроками.
Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется в Российской Федерации представительными и исполнительными органами власти на местах, а также специально уполномоченными на то органами: Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и ее органами на местах, а также другими государственными органами (ст. 71 ЗК РФ). Для усиления контроля и повышения уровня его экологической направленности введен мониторинг земель.
Правовые формы земельного контроля. Контрольная деятельность государственных органов земельного контроля протекает в установленных законом правовых формах во избежание произвола и безответственности должностных лиц в своей работе. Эта деятельность осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.11.2002 №833 «О государственном земельном контроле»1, которым утверждено Положение о нем.
Его осуществляют: Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его органы на местах; МПР России и его органы на местах; Минсельхоз России; Госстрой России.
Повседневная деятельность по осуществлению госземконтроля за использованием и охраной земель возложена на инспекторскую службу в составе органов специальной компетенции.