Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности исполнительной власти PDF Печать
Административное право - Д.Н.Бахрах Административное право

 

 

§ 1. Содержание законности (правозаконности)

Законность — атрибут существования и развития демократи­чески организованного

общества. Она необходима для обеспече­ния свободы и реализации прав граждан,

осуществления демо­кратии, образования и функционирования гражданского общества,

научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного

аппарата. Она обязательна для всех элементов государственного механизма

(государственных органов, государ­ственных организаций, государственных

служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций,

независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан. В нашей

юридической науке она понимается как «неуклонное ис­полнение законов и

соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными

лицами, гражданами и об­щественными организациями»^

Такое понимание представляется односторонним. Прежде всего необходимо обратить

внимание на качество юридических зако­нов, их соответствие объективно

существующим социальным свя­зям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны

юриди­ческих норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что

в условиях деспотии, тоталитаризма, полицей­ского государства законность

находится на высоком уровне и одно из первых мест по этому критерию займет

фашистская Герма­ния.

Как специфический регулятор общественных отношений за­кон, юридическая норма

должна соответствовать существующе­му в стране уровню экономики, организационной

зрелости, куль­туры, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть

средством легализации права государством во имя интересов об­щества и граждан.

Законность — это прежде всего наличие до­статочного количества юридических норм

высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права.

Для практики государственного строительства, для граждан и юридической науки

рассматриваемая проблема всегда была очень важной. Ее значение актуализировалось

в связи с формировани­ем гражданского общества, с одной стороны, и «войной

законов», обострившимися национальными противоречиями, ростом числа преступлений и иных

правонарушений, с другой.

В юридической литературе законность рассматривается с раз­ных сторон: и как

принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства

обществом, и как режим сис­темы взаимоотношений населения с государственными

органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной

корректировке. Но самая важная сторона законности раскрыва­ется в ее определении

как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который

благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее

всесто­роннему развитию, формированию и развитию гражданского об­щества,

успешной деятельности государственного механизма.

Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он

имеет в системе взаимоотношений субъ­ектов административной власти между собою и

с гражданами, негосударственными организациями.

Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с

ними люди, негосударственные орга­низации, трудовые коллективы контактируют

намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число

го­сударственных служащих, связанных с исполнительно-распоря­дительной

деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся

иной государственной деятель­ностью.

Во-вторых, субъекты государственной исполнительной власти осуществляют

правоприменение и издают большое число норма­тивных актов, они обладают большими

властными полномочиями.

В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными,

финансовыми, трудовыми ресурсами.

В-четвертых, органы исполнительной власти, их должностные лица вправе

осуществлять внесудебное принуждение, юрисдик-ционную деятельность, в их

непосредственном ведении находит­ся механизм физического принуждения, защиты

(армия, мили­ция, исправительно-трудовые учреждения и т. д.).

В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями свобо­дой усмотрения, которая

служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них

задач и полно­мочий.

Принцип законности в административном праве, считает фран­цузский ученый Г.

Бребан, состоит из двух взаимосвязанных обязанностей: действовать в соответствии с законом и проявлять инициативу для

обеспечения выполнения закона^ Исполнитель­ная власть связана законом, и

соблюдение ею законов контроли­руется как законодательной, так и судебной

властями.

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в

исполнительно-распорядительной деятельности. Ког­да он здесь низок, то даже если

иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические

предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима закон­ности.

Если имеются многочисленные факты, когда работники милиции незаконно задерживают

граждан, изымают у них иму­щество, когда без достаточных законных оснований

военнослу­жащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят лю­дей, когда

квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не

обходится без взяток и т. д„ то даже строжайшее соблюдение законов при

осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет

существенного вли­яния на общую картину взаимоотношений государства и граж­дан,

негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море

управленческого своеволия. Юридическая пра­вомерность деятельности

исполнительной власти — стержень всего режима законности в стране.

Рассматриваемый принцип является общим для всех сфер го­сударственного

строительства, для всех организаций и граждан, для всех отраслей права. Конечно,

в исполнительно-распоряди­тельной деятельности он имеет ряд особенностей.

На исполнительной власти лежит задача обеспечить соблюде­ние юридических норм

огромным числом субъектов права. За очень небольшими исключениями, только она

осуществляет профилак­тическую работу, пресекает правонарушения. Она сама должна

действовать строго в правовых рамках. Значит, нужно обеспе­чить юридически

правомерное функционирование огромного чи­сла государственных органов, иных

государственных организа­ций и их должностных лиц.

Работа государственной администрации многообразна и с точ­ки зрения правовых

форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения

многообразия отраслей и функций управления. И система гарантий законности здесь

должна быть более разнообразной, а сама деятельность намного больше по объ­ему,

чем в законодательстве, правосудии.

В науке административного права Франции признается, что этот принцип

«применительно к администрации выражает норму, согласно которой администрация

должна действовать в соответ­ствии с правом»^ Главное требование законности к

исполнитель­ной власти состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты

должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита.

Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

Подавляющее число подзаконных нормативных актов издается

исполнительно-распорядительными органами. Только они и орга­ны государственной

власти вправе осуществлять правотворчест­во. Одно из проявлений длительного

господства в нашей стране административно-командной системы — снижение роли

законов, преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных

отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.

В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных

актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность законности,

как подчинение ад-. министрации нормам, которые она сама выработала, а также

со­держащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший

юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее

путем принятия правоприменитель-ного акта. И тем более такая подзаконная норма

обязательна для нижестоящих органов и организаций. С нею должен в ряде слу­чаев

считаться и вышестоящий орган (если она например, приня­та исполнительным

органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий).

«В современный период договор становится важным регулято­ром общественных

отношений как в случаях замены им ранее действовавших административно-правовых

норм, так и вследст­вие расширения его содержания»^. Все более возрастает роль

меж­дународных, государственно-правовых и административных (между

административно-территориальными единицами, между разны­ми управленческими

звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения — важная

задача управленческих структур.

Таким образом, важная особенность законности в управлении — необходимость

соблюдения наряду с законами международных

и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы

самой государственной администрацией. Для ис­полнительно-распорядительных

органов и их служащих обяза­тельны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев

исполни­тельной власти, судов и судей.

Нельзя и невозможно активную администрацию лишать дис­креционных полномочий,

жестко пеленать ее юридическими пред­писаниями. В рамках закона она должна иметь

возможность вы­бора оптимальных вариантов. Целесообразность деятельности,

общественно полезная цель — существенный компонент закон­ности в управлении.

Здесь важно учесть, что законы рассчитаны на обычные условия, нормальные

обстоятельства. Но случается и так, что ситуация становится экстремальной и

соблюдение ка­кой-то нормы, реализация предписания суда или прокурора мо­жет

поставить под угрозу правопорядок в регионе, стране. На­пример, арест участника

массовых беспорядков в условиях обострившихся социальных, национальных

противоречий. Для установления чрезвычайного положения, введения президентского

правления требуется определенное время, а исполнительная власть сразу же должна

позаботиться о предотвращении вредных по­следствий, оказании помощи

пострадавшим. И главный ориентир здесь — общественная польза.

Ею же должна руководствоваться исполнительная власть при возникновении ситуаций,

угрожающих личной и общественной без­опасности, не охваченной правовым

регулированием.

Признавая за исполнительной властью возможность временно­го, эпизодического

отступления от законов во имя общественной пользы, конституционных принципов, ее

право действовать целе­сообразно в условиях крайней необходимости (например, при

ос­вобождении заложников), следует подчеркнуть, что это не более, чем редкие

исключения из разрешительного порядка ее функци­онирования. Она вправе делать

только то, что разрешено законом и иными юридическими нормами. Формирование

правового госу­дарства требует того, чтобы разрешительный порядок для

госу­дарственных органов, организаций и должностных лиц, имеющих властные

функции и полномочия, стал всеобщим и гарантирован­ным. Всеобщим — значит таким,

когда бы он без каких-либо ис­ключений распространялся на всех субъектов власти.

Гарантиро­ванным — значит таким, когда бы он подкреплялся необходимыми

юридическими формами и процедурами, способными предотвра­тить его нарушения и

устранить их последствия.

Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами

административной власти, с одной стороны, и гражданами,

их объединениями, организациями — с другой, пред­полагает наличие

трех главных условий:

1) существования развитого законодательства и основанной на нем системы

юридических норм;

2) совокупности гарантий, обеспечивающих строгое и неуклон­ное соблюдение

юридических норм всеми участниками управлен­ческих отношений;

3) четко действующего в рамках законности механизма при­нуждения.

Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности прежде

всего должна удовлетворять следующим критериям: господство закона, соответствие

юридических норм праву, полнота и дифференцированность системы норм, ее

ста­бильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника.

Организация и функционирование аппарата исполнительной власти должны быть

урегулированы прежде всего актами выс­шей юридической силы — законами.

Как специфический регулятор общественных отношений сис­тема юридических норм

должна соответствовать объективным закономерностям социальной жизни, требованиям

права, быть адекватной экономико-политическому, культурному уровню стра­ны. Если

государственный аппарат осуществляет правовые нор­мы, которые грешат

субъективизмом, волюнтаризмом, принима­ет нецелесообразные, несвоевременные

правовые акты, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его

автори­тет, а самое главное — наносит большой ущерб гражданам, реги­онам и даже

стране в целом.

Иными словами, России нужна правозаконность. Это не просто соединение двух

известных юридических слов — «права» и «за­конности». Это новое качество,

согласующееся с российскими воз­рожденческими идеями о правах человека,

абсолютности и неру­шимости личного достоинства, свободы человека.

Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная

либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жестокое господство закона и в

то же время сам закон — уже не продукт власти, ее произвола и своеволия, а

выражение великих либе­ральных ценностей, возрожденного естественного права,

прежде всего неотъемлемых прав человека'.

Полнота юридического регулирования теснейшим образом свя­зана с его

дифференцированностью. Известно, что норма — это

применение равного масштаба к людям, которые различаются по возрасту, полу,

состоянию здоровья, характеру работы и т. д. По формам собственности, целям,

объему деятельности и многим другим критериям различаются и организации. Такого

фактичес­кого неравенства юридические нормы не устраняют, но они могут смягчить

его, вводя дифференцированное регулирование одних и тех же отношений.

Проявлением полноты системы норм является наличие в ней системы льгот для

женщин, инвалидов, несовер­шеннолетних, лиц, работающих в неблагоприятных

условиях и т. д. Борьба с монополизмом, предоставление налоговых льгот союзам

деятелей культуры, благотворительным фондам и др. — это тоже проявление

названной особенности.

Чем совершеннее юридический инструментарий, тем более диф-ференцированно

регламентируются отдельные стороны обществен­ной жизни. Отсутствие

дифференцированной, отражающей ре­альные обстоятельства регламентации приводит к

тому, что органы власти вынуждены по своему усмотрению делать исключения для

отдельных лиц, что ведет к необоснованному разнообразию на практике и открывает

лазейку для субъективизма и даже зло­употреблений. Конечно, здесь не должно быть

другой крайности, когда количество особых норм, исключений, льгот превышает

объ­ективно необходимое и общее правило становится декларацией, не подкрепленной

юридическими предписаниями.

Очевидно, что нормативная основа должна быть внутренне со­гласованной. Большой

вред делу наносят противоречия между актами равной и разной юридической силы.

Вопрос о стабильности норм особенно актуален для субъектов исполнительной

власти. Большое число служащих, подавляющая часть которых не имеет юридического

образования, должны ос­мыслить требования нового закона, нормативного акта,

истолко­вать, усвоить, научиться правильно применять. В связи с этим возникают

проблемы ознакомления с новыми источниками, обу­чения работников, снабжения

необходимой литературой и т. д.