Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти Печать
Административное право - Д.Н.Бахрах Административное право

 

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти

Деятельность исполнительной власти по своему содержанию есть не что иное, как

выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу

осуществления — это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее

субъект может односторонне определять поведение подчиненных и про­сто зависимых

от него, добиваться выполнения заранее опреде­ленной цели усилиями других людей,

которые подчиняют свою деятельность вышестоящей воле. На всех этапах развития

чело­веческого общества мы можем видеть проявление власти в разно­образных

группах людей, объединенных какими-либо интересами.

В обществе, где существует господство, воля государственной власти воплощается в

юридических актах. Но для обеспечения единства действий недостаточно издавать

нормы, в которых за­креплена господствующая воля, необходимо обеспечить

подчине­ние граждан и организаций содержащимся в них правилам. Рабо­ту по

реализации правовых предписаний проводят многочисленные государственные и

негосударственные органы.

Подчинение воли подвластных воле субъектов власти достига­ется различными

методами, под которыми понимаются способы, средства, приемы достижения

какой-либо цели, выполнения пос­тавленной задачи. Совокупность методов,

используемых в про­цессе осуществления власти, их сочетание является одним из ее

важнейших качественных показателей. Умелое использование разнообразных методов в

определенной обстановке свидетельству­ет об искусности субъекта. От умения

выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит,

и эф­фективность исполнительно-распорядительной деятельности.

Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с

целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов,

способов достижения намеченного резуль­тата. Метод можно понимать как способ

целенаправленного воз­действия субъекта власти на коллектив, группу или одного

чело­века. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание,

эмоции, интересы людей. Следовательно, речь идет о способах взаимоотношений

между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими.

В целом способы и средства целенаправленного воздействия на людей

детерминированы объективными условиями. Они в значи­тельной степени обусловлены

состоянием производительных сил, характером производственных отношений,

взаимоотношениями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме

того, методы властвования зависят и от особенностей объекта воз­действия, уровня

культуры и от ряда других объективных обсто­ятельств. Выбор методов

детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как

безопасность на дорогах, снижение или повышение уровня рождаемости, требуют

различных способов управляющего воздействия.

Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать

его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода

действий. В большинст­ве случаев цель достигается различными средствами.

Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует больших

затрат времени и сил, чем других, неодинаковы и побоч­ные последствия. В каждом

конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и

прогрессивные методы, пути, средства решения задачи. Можно назвать их наиболее

существенные черты. 1. Это способы воздействия одного человека на другого,

одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллек­тива на

одного человека. Во всех случаях метод выступает как особая связь людей.

2. Это способы обеспечения преобладания воли субъекта власти.

3. Это способы организации, упорядочения происходящих в сис­теме процессов,

приемы осуществления общих функций, возни­кающих в процессе совместной

деятельности.

4. Это средства сознательного воздействия, пригодные для мно­гократного

использования.

5. Это средства достижения определенных целей. Методы реализации исполнительной

власти можно поделить на научные и ненаучные, демократические и диктаторские,

гиб­кие и жесткие, творческие и шаблонные, государственные и об­щественные. Но

разнообразные приемы воздействия субъекта на объект должны быть не

разрозненными, изолированными акция­ми, а единым процессом использования

взаимосвязанных и взаи­мообусловленных средств осуществления власти. Методы при

правильном использовании образуют единую систему способов воздействия, связаны

друг с другом. Это не исключает и противо­речий, которые возникают, если они

применяются либо вопреки объективным условиям, либо необоснованно широко. Так,

существуют противоречия между субъективистскими, ненаучными и научными методами.

Увлечение администрированием в руко­водстве экономикой также породило немало

противоречий и труд­ностей. Опытный руководитель умело использует разные

спосо­бы воздействия и добивается наибольшего эффекта.

Большое практическое значение имеет выделение методов прямого и косвенного

воздействия^. Их сущность можно выра­зить формулами: «Делай, как приказано» и

«Делай, как лучше».

Для методов прямого воздействия характерны следующие при­знаки:

а) прямое воздействие на волю; б) директивность, приказной характер;

в) однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям

возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;

г) широкое использование правительственных, а также ведом­ственных актов,

сужение роли законов;

д) наличие большого административного аппарата, контроли­рующего выполнение

команд и применяющего принудительные меры за их нарушение;

е) стимулирование осуществляется по усмотрению руководи­теля за выполнение

команд, а то и просто за послушание; ж) широкое использование внеэкономического

принуждения. Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро до­биться

результатов. Часто без него невозможно обойтись (в ар­мии, на транспорте,

например). Но возможность получить быстро тактический успех, а также недоверие к

подвластным и вера во всемогущество приказа, директивы, в бюрократические

процеду­ры — важная причина необоснованно широкого администрирова­ния.

Продразверстка, тотальное планирование хозяйственной де­ятельности, единые для

всех вузов страны учебные планы и многие, многие другие факты из нашей истории

подтверждают это.

Методам косвенного воздействия присущи следующие особен­ности:

а) руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание

ситуации, заинтересовывающей в нужном пове­дении, через эмоции, интересы,

потребности исполнителей;

б) акты власти управомочивают на определенные действия; в) у подвластных

существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов

поведения;

г) юридическими нормами и обычаями закреплен автоматичес­ки действующий механизм

стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.);

д) наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего

защиту законных интересов граждан и их кол­лективов, цивилизованные процедуры

разрешения противоречий.

Использование косвенных методов не сразу приводит к желае­мому результату, но

развивает активность исполнителей, и поэ­тому полученные результаты достаточно

прочны. Хорошее взаи­модействие верхов и низов со временем обеспечивает

устойчивость и развитие системы, достижение стратегических успехов. «Не­трудно

представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования

человеческого фактора, поскольку они спо­собствуют осознанному включению

населения, партий, обществен­ных организаций и движений в процессы властвования

и управ­ления, формируют самоуправленческий механизм»'.

С учетом обстановки, отрасли деятельности, кадрового и тех­нического потенциала

необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и

организации, рационально сочетать эти методы.

В юридической литературе много внимания уделяется соотно­шению в государственной

деятельности убеждения и принужде­ния. Такое деление методов связано с

основанием и содержанием властного воздействия. Ряд авторов убедительно

обосновывают мнение, что в этом ряду как важный и самостоятельный должен быть

назван и метод поощрения^. Иными словами, по названному критерию следует

различать методы убеждения, поощрения и принуждения. Названные методы

воздействия используются не только государственной властью, но общественными,

частными и иными негосударственными организациями, а также гражданами (в семье,

в гражданско-правовых сделках).