Глава 9. Административные договоры. Печать
Административное право - Д.Н.Бахрах Административное право

 

§ 1. Место административного договора в деятельности исполнительной власти

Договор есть волевое соглашение двух или более субъектов права об установлении,

изменении или прекращении субъектив­ных прав и обязанностей. Это правовой акт,

его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для

его участников или третьих лиц.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи об­щие принципы договорного

регулирования. Это: 1) диспозитив-ность правового регулирования (свобода

договорных условий); 2) автономия воли (добровольность заключения)

договаривающих­ся сторон; 3) формально-юридическое равноправие договарива­ющихся

сторон; 4) эквивалентный характер; 5) взаимная ответ­ственность сторон,

выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор —

исполняй».

Договор всегда представляет собой акт многостороннего ха­рактера, выражающий не

одностороннее волеизъявление, а со­гласование, интеграцию, взаимодействие воли

договаривающих­ся субъектов. Он является универсальным средством правового

регулирования и применяется как регулятор общественных от­ношений во всех

отраслях права. При этом удельный вес и зна­чение договорного регулирования

определяются сущностью и со­держанием соответствующей отрасли права.

Все договоры отличаются специальными признаками, опреде­ляемыми спецификой

регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно

разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет

разгра­ничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним

относятся международные, федеративные, конститу­ционные, административные,

финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых

договоров — гражданский.

В управленческих отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда

как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А

между этими принци­пиально различными видами правовых связей находят место

от­ношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть

и равноправие. Например, гражданско-правовой договор перевозки пассажиров связан с правом одной сторо­ны в

административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил

пользования транспортными сред­ствами (см. ст. 205—209 КоАП РСФСР). Еще больше с

властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объ­ектов

приватизации, договор о платном обучении в государствен­ном вузе.

Административный договор тоже представляет собою вид сде­лок, в которых

равноправие сторон так или иначе связано с власт­ными полномочиями одной или

даже обеих договаривающихся сторон. Так, в Законе РФ «О воинской обязанности и

военной службе» от II февраля 1993 г.' раздел V полностью посвящен поступлению

граждан на военную службу по контракту. Кон­тракт о прохождении военной службы

заключается в письмен­ной форме между гражданином и Министерством обороны РФ или

другим уполномоченным ведомством на срок от 3 до 10 лет.

Договоры между субъектами властных полномочий довольно часто называются

соглашениями. Примером может служить п. 6 ст. 15 Закона РФ «О приватизации

государственных и муници­пальных предприятий в РФ», который обязал

Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и

Рос­сийский фонд федерального имущества заключать соглашения, определяющие

основные направления, формы и методы сотруд­ничества по выполнению

Государственной программы привати­зации.

Вопрос об административных договорах рассматривался в на­учной литературе еще в

20-х годах^ В 60-х годах о необходимос­ти использования этой формы

административной деятельности писали Ц. А. Ямпольская и В. И. Новоселов^

Очевидно, что эта тема не является новой для науки административного права.

Административный договор — разновидность публично-пра­вового. В системе правовых

связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим

односто­роннее властное волеизъявление компетентного государственного органа

власти, и договором частноправового характера, основан­ным на равноправии

сторон. Вышеупомянутые общие принципы

договорного права действуют по отношению к административ­ным договорам с

определенными ограничениями, обусловленны-; ми особенностями

административно-правового регулирования. От­дельные элементы соглашений могут

присутствовать во всех 1управленческих отношениях, в том числе и

субординационных. ^Как правило, 'в таких случаях законодатель говорит о

согласова-'нии, содействии, одобрении, взаимодействии, координации дей­ствий

субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи

использования отдельных договорных элемен­тов.

Заключение договора всегда предполагает определенное равно­правное

сознательно-волевое согласование субъектами админист­ративного права своего

поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные)

управленческие правоотношения. Они представляют собой «особую форму право­вого

опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда

субъекты управления какими-то отдельны­ми сторонами своей деятельности

оказываются юридически рав­ными и возникает необходимость целенаправленной

координа­ции их работы»'.

Административный договор — это соглашение двух или более субъектов

административного права, влекущее установление, из­менение или прекращение

административных (финансовых и др.) прав и обязанностей. Он является юридическим

фактом, его за­ключение означает возникновение административного (финансо­вого)

правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь,

осуществляется перевод абстракт­ных юридических предписаний в конкретные

правоотношения.

Предлагается следующее определение: административный до­говор — это основанный

на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного

согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из

которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт,

устанавливающий (прекращающий, изме­няющий) взаимные права и обязанности его

участников.

Исполнительная власть активно занимается договорной дея­тельностью.

Правительство РФ, центральные федеральные ор­ганы РФ, органы субъектов Федерации

готовят многие междуна­родные договоры, заключают межправительственные

соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи,

желез­нодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.), договоры

РФ с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспе­чения основной

деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный

договор — это лишь один из договоров, используемых государственной

администрацией для осуществления стоящих перед ней задач.

Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с

учетом специальных, связанных с их спе­цификой критериев. К специальным

относятся деление на «внут-риаппаратные» (внутриорганизационные), заключенные

между субъектами, наделенными государственно-властными полномо­чиями, и

«внешние», заключенные уполномоченными субъекта­ми государственной власти с

гражданами, организациями.

По степени сложности можно выделить ординарные админис­тративные договоры,

сложные и уникальные. По предметному критерию можно различать: — договоры о

компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

— договоры в сфере управления государственной собствен­ностью;

— договоры, обеспечивающие государственные нужды (име­нуемые в законодательстве

«государственными контрактами»); — контракты с государственными служащими,

студентами; — финансовые и налоговые соглашения; — договоры о взаимодействии,

сотрудничестве; — различного рода концессии и инвестиционные соглашения; —

договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (ох­рана общественного

порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном

транспорте, коммуналь­ные услуги).

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и

многосторонние, типовые и консенсу-альные, предварительные и главные и т. д.

По содержанию можно различать чисто организационные со­глашения и договоры

смешанного типа, в которых организацион­ные вопросы связаны с трудовыми,

имущественными.