Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти PDF Печать
Административное право - Д.Н.Бахрах Административное право

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти

Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержа­ние, которые

взаимосвязаны, активно влияют друг на друга. Со­держание — это совокупность

элементов, процессов, связей, от­ношений, образующих данный феномен, а форма —

способ существования, внешнее проявление, структура содержания.

Общепризнано существование у каждого объекта внутренней и внешней форм.

Последняя — это внешняя граница, внешний об­раз объекта, она выражает и

обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается

способ связи эле­ментов целого, его структура. Форма таких сложных систем, как

государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много

сторон, своя структура.

Правильное понимание проблемы формы управления (испол­нительной власти)

способствует более глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его

практическая ценность, так как эффективность управления в немалой степени

зависит от пра­вильного использования всего арсенала форм деятельности. Уме­лое

сочетание различных элементов формы способствует лучшей организации

административной власти, совершенствованию ее связей с внешней средой.

Содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею

управленческие функции. А понятие ее формы многоаспектно, она имеет много форм.

Организационной формой административной власти является аппарат, государственная

администрация юридически в основном оформлена администра­тивным правом.

В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются

«виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения»',

«внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами

госу­дарственного управления...»^ В общем с таким мнением можно согласиться,

если признать его одним из возможных подходов к анализу формы функционирования

исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного

управления. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно-распорядительной

деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым

последствиям.

При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления

исполнительной власти. Правовой считается дея­тельность, которая непосредственно

влечет определенные право­вые последствия и осуществляется на основе довольно

полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются: 1) принятие

правовых актов (решений); 2) заключение договоров; 3) совершение иных юридически

значимых действий.

Для достижения стоящих перед ними задач субъекты испол­нительной власти издают

огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические

нормы, изменя­ются или отменяются старые (правотворческая деятельность),

формируются новые правоотношения, изменяются, прекращают­ся ранее действовавшие

(правоприменительная деятельность).

С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти.

Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных,

трудовых дого­ворах), то теперь они заключают много административных дого­воров

(соглашения между разными субъектами управления, кон­тракты о службе в милиции,

вооруженных силах и т. д.). И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки

они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица, их участие в

гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомо­гательную

деятельность, способствующую выполнению их основ­ной — управленческой — функции.

Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключении

государственно-пра­вовых договоров между субъектами Федерации,

межгосударствен­ных и иных международных договоров.

Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные

действия и материально-техничес­кие операции. Они тоже осуществляются в рамках

действующего законодательства, но часто такая деятельность правом

регламен­тируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти

действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний,

обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов,

программ, методичес­ких рекомендаций, осуществление бухгалтерского и

статистичес­кого учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с

трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.

Выполнение материально-технических операций связано с де­лопроизводством

(регистрация, оформление, размножение, рас­сылка документов), обработкой

информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными

измерениями. К материально-техническим относятся и действия работников милиции,

доставляющих в медицинские учреждения лиц, нужда­ющихся в неотложной помощи,

исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация

питания и др.).

Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирова­ния исполнительной

власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности.

Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленное

организационными, материально-техническими действиями, может создать ситуацию,

которая в народе называется «контора пишет». Руководители, увлекающиеся

организационными действиями и недооцениваю­щие роль правовых средств, тоже могут

не решить стоящих пе­ред ними задач, не получить желаемых результатов, стать

«обе-щалкиными».

Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуаль­ной форме, которая

является ее атрибутивным признаком. А ис­полнительная власть, управление может

иметь процессуальную форму, а может и не иметь. Соответственно можно различать

про­цессуальную и непроцессуальную формы осуществления власти.

Юридический процесс можно понимать как властную деятель­ность уполномоченных

субъектов, направленную на решение кон­кретных юридических дел и достаточно

полно урегулированную процессуальными нормами. Раскрывая это понятие, необходимо

выделить основные признаки юридического процесса.

Во-первых, это деятельность, в которой реализуются властные полномочия. В

соответствующих отношениях участвуют и гражда­не, и организации, но лидирующая

роль принадлежит носителям публичной власти. Властность отличает процесс от

разнообраз­ных процедур (заключение договоров, организация пресс-конфе­ренций,

регистрации и т. д.).

Во-вторых, результатом процессуальной деятельности являет­ся решение юридических

дел (принятие нормативного акта, при­ем в гражданство, применение санкции и т.

д.). Поэтому она офор­мляется официальными документами как промежуточными, так и

итоговыми.

В-третьих, она с большей или меньшей степенью детальности регламентируется

процессуальными нормами, которые определяют участников процесса, их права и

обязанности, подведомственность, последовательность и сроки

совершения действий, правила оформ­ления документов,

принятия, обжалования, исполнения решений.

К сожалению, реализация властных полномочий не всегда ре­гулируется достаточно

полно и четко. В этом отношении предсто­ит проделать большую работу, ибо

развитость процессуальной формы — необходимое условие и показатель состояния

демокра­тии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни.

Процессуальная форма — это юридическая конструкция, ко­торая закрепляет

целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел.

А процессуальной мож­но назвать деятельность, осуществляемую в процессуальной

фор­ме, соответствующую всем названным выше признакам.

Исполнительная власть сама непосредственно и полностью осу­ществляет

административно-процессуальную деятельность, ей принадлежит важная роль в

законодательном, избирательном, бюджетном процессах, как правило, она начинает

уголовные дела и исполняет приговоры судов, она же нередко участвует в

граждан­ском и других правоприменительных процессах. Исполнительная власть

участвует во всех существующих юридических процессах, она осуществляет большую и

разнообразную процессуальную де­ятельность.

Полезно поделить всю исполнительно-распорядительную дея­тельность еще по одному

критерию, связанному с формой. Этот критерий — гласность, открытость. В основном

исполнительная власть действует гласно, информация о ее осуществлении доступна.

Но существуют и негласные формы деятельности, информация о последних секретна.

Это, например, оперативно-розыскная, раз­ведывательная, и частично

внешне-экономическая деятельность.